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新時期鄉鎮政府治理能力現代化建設問題和建議

來源:南方論刊 作者:王民祥
發布于:2021-09-27 共7774字

  摘    要: 黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”這個概念,鄉鎮政府作為五級政府的最基層政府,其治理能力水平的高低影響整個國家的治理水平。隨著新時代的發展,鄉鎮政府必須改變現有的治理方式來滿足快速發展的社會需求。按照國家治理現代化的要求,鄉鎮政府雖幾經改革,但與現代治理能力相比,還存在諸如治理主體單一、治理手段滯后、治理效果有偏差等問題。因此,新時代背景下,探析鄉鎮政府治理能力現代化具有很重要的現實意義。

  關鍵詞 :     新時代;鄉鎮政府;治理能力;現代化;

  黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標:完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大在全方位、開創性、深層次變革的基礎上,提出了進一步推進國家治理現代化的新藍圖、新目標和新要求。作為目前我國體制下的最基層政權,鄉鎮政府是我們實現治理能力現代化的最基本組成單位。我國共有鄉鎮31800多個,戶籍人口超過8億,常住人口近6億人。[1]鄉鎮政府數量龐大,鄉鎮政府作為最基層的政權組織,處于政府治理體系的最末端,是黨的各項政策落實的最終執行者,是連接國家與社會的紐帶。改革開放40年來,鄉鎮政府伴隨著國家建設進程完成了許多歷史使命,作出了應有貢獻。按照國家治理現代化的要求,鄉鎮政府經過幾次改革,但與治理能力現代化相比,還存在諸多問題。這些問題嚴重影響著基層政府的權威,影響著政府公信力。面對新的時代要求,如何提升鄉鎮基層政府治理能力現代化,讓他持續為國家發展提供堅實動力,具有很強的理論意義和實踐意義。

  一、新時代提升鄉鎮政府治理能力現代化的重要意義

  (一)滿足人民對美好生活的需要

  改革開放四十年來,伴隨我國經濟高速增長而來的是嚴重的社會問題,如環境污染、食品問題、收入分化、安全問題、社會道德問題等,民眾已經開始從對經濟發展的關注開始轉向對國家與政府有效治理的渴求,人民生活的改善,讓人民不僅講究物質文化需要,而是在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更加注重。習近平總書記說:我們的人民熱愛生活,期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境,期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。[2]人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標。而這些目標的落實實現,需要我們提升基層政府治理能力,通過打通“最后一公里”的壁壘,通過政府治理能力的提升,讓美好生活落地生根,枝繁葉茂,開花結果。

  (二)應對風險挑戰,夯實國家長治久安的必經之路

  當前,我國改革進入深水區,經濟發展進入新常態,各種矛盾疊加,風險隱患集聚。在具體事務落實層面上,鄉鎮政府面對的信訪穩定,經濟發展、風險防范等各種問題,每一種問題深層次上都是矛盾的聚集地,都可能是一次風險的觸發點。鄉鎮政府可以說是群眾不滿情緒的直接發泄對象。在傳統治理理念中,面對棘手的沖突事件或突發性事件時,鄉鎮政府往往采用強力壓制或者一賠了之的經濟安撫方式,在短時間內貌似解決了問題,但卻損害了法治的權威,增加了社會治理的難度。因此,要持續深化行政體制改革,提升基層政府治理能力,使鄉鎮各項事務的治理逐步走向規范化,善于運用制度和法律治理基層,提高其科學執政、民主執政、依法執政水平,通過提升基層政府治理能力,來化解基層中的一系列治理危機。

  二、新時代鄉鎮政府治理能力現代化存在問題

  (一)治理主體單一,多元化治理程度不高

  1.政府仍承擔單一治理主體責任

  在層科制的管理模式下,鄉鎮政府實行的是全能治理模式,鄉鎮政府按照屬地原則,對轄區內的所有事項負責。負責事項涵蓋黨的建設、經濟發展、社會事務、基礎設施建設、綜治信訪、安全生產、環保、婦聯群團組織等諸多事務。行政審批,執法權等權限在2005年機構改革被上級部門全部收回。2019年新一輪鄉鎮機構改革啟動,鄉鎮政府按照機構設置成立綜合執法大隊,為行政編制,但是實際運行情況來看,仍存在改革不到位,有編無人的情況。在以人民為中心的執政理念下,鄉鎮政府仍舊是實行大包大攬的家長式執政模式,讓群眾形成了“有困難找政府”的心態。“全能型”政府的這種治理模式導致政府運營成本太高,讓鄉鎮背負了較重的負擔。政府在現行壓力體制下,有時難免在規則模糊邊緣行走,在考核棒指揮下,鄉鎮政府應接不暇疲于應付。

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  2.村級自治偏行政化

  村級是鄉鎮政府治理的主體。從鄉村關系看,鄉鎮與村的關系模式是“鄉政村治”,但是現實運作中,鄉鎮政府往往越俎代庖,通常用行政命令施加于村民自治,實質上把村務的治理全納入鄉鎮行政中,超越了村民自治的法律界限。村級組織在鄉級政府領導下,履行發展經濟、社會管理、服務等多項職能,鄉級參照上級考核模式,對行政村也采取量化考核,將各項工作納入考核指標體系,進行獎懲。村級組織村集體經濟薄弱,工作經費主要依賴于鄉級財政撥付,并受到鄉級政府的監管。在對上履行工作職責,按照上級安排的工作任務進行落實。在村級自治層面,村民自治的作用發揮不大,一方面由于村干部限于事務性的忙碌中,人手出現短缺,另一方面,隨著城鎮化的興起,越來越多的年輕人進城,行政村出現空殼化,留下的人群自治意識不強,參與村級事務積極性不高。

  (二)治理手段滯后

  1.治理目標選擇性

  隨著經濟社會的發展,上級政府將經濟社會發展的各項目標任務進行數字化量化管理,并建立各個指標體系,層層分解,層層加壓。由于目標任務的量化,上級政府采取督查排名的檢查方式,使鄉鎮政府圍繞著考核目標進行開展工作。工作中圍繞如脫貧攻堅、經濟發展指標等硬指標,集中一切資源去完成,對于一票否決指標,如安全生產、環保、信訪穩定、計劃生育等指標都為全年的重大工作任務。例如,信訪穩定可以說是基層的頭等大事,為一票否決,為了不帶來基層的干擾,基層采取的一切手段進行高壓維穩,強力維穩,每逢國家兩會或國家重大節日都是基層的高度敏感時期。由于基層政府的資源不足,面對承接縣級政府及各部門安排的各項目標任務,鄉鎮政府在執行過程中,按照其重要性,實行選擇性治理,對于硬性指標,不遺余力完成;對于軟指標,投入精力較少,滿足于布置安排,不追究實際落實效果。

  2.治理方法運動式

  在計劃經濟時代,國家權力高度集中,為了實現經濟復蘇與社會發展,通過行政命令,舉全國之力實現特定目的,調動集體積極性,完成目標任務。國家集中一切資源,調動一切優勢,在當時的政治、經濟、社會條件下,經過集權治理方式取得了巨大成就。改革開放后,國內社會發生了巨大的變化,政府治理方式主要表現為壓力型體制,鄉鎮政府面對財權與事權不匹配,權責不統一的困境,為完成上級安排任務,通過對干部和基層群眾的動員,在考核日期之前盡最大可能達到任務要求,從制定決策到執行決策整個過程類似于場運動。面對任務,鄉鎮治理圍繞當前這一中心任務,調動一切力量進行完成,整個完成過程呈現出運動化的趨勢。鄉鎮政府作為基層治理現代化的主體,僅僅把完成任務作為目的,重政績,忽民意,導致治理成本增加,治理效果下降,政府公信力和權威性下降。

  3.考核機制單一

  鄉鎮政府在履行職責的過程中,沿用傳統的行政命令式,上級政府對鄉鎮政府是目標任務考核,鄉鎮政府對行政村沿用行政命令式,通過目標完成指標來衡量。考核評價機制對基層政府的治理能力起著至關重要的導向作用,決定著治理內容的走向。從目前的考核內容上來說,側重于經濟、社會事業、基礎設施建設、民生改善、黨的建設等方面。但是在實際考核中,考核指標往往側重經濟建設輕社會事業發展,重管治輕服務,重責任輕權力。工作中的考核是必不可少的,是督促鄉鎮更好履職盡責。但是這些指標完成對于鄉鎮在工作中的努力付出不一定成正比,由于鄉鎮發展的起步不同、資源優勢不同,滿對困難不同,唯政績論的考核方式,缺乏一定的彈性,不能全方位展現基層的工作情況,對工作的彈性指標,軟實力等方面工作,鄉鎮執行中就會進行選擇性執行,造成政府各項職能發展的不均衡性,影響整體治理效能。

  (三)治理能力弱化

  1.資源整合力度不夠

  現行科層級體制,鄉鎮治理的重要弊病是部門化、分塊化、碎片化管理嚴重,地方和部門利益掣肘,難以形成治理合力,經常造成“1+1 <2”的局面。在鄉鎮基層治理中,諸多如環保、安全、水利、礦山資源等執法權力,全部由縣級行業部門主管。鄉鎮對轄區內進行治理,不得不依靠上級行業部門進行協調,但是各行業部門各自為政,部門利益化嚴重,鄉鎮政府在對轄區進行綜合治理,往往是有想法,沒辦法,依法辦,較難辦。鄉鎮政府處于誰都可以管,但是在履行職責中,對上整合資源能力難度較大,往往需要憑借個人能力去協調諸多部門。原有行業主管部門的職責變成了督導考核,主管部門變成了配合鄉鎮,職能履行倒置。

  2.執法力量薄弱

  2019年鄉鎮機構改革以后,按照“三定”方案,鄉鎮政府黨政機構下設成立綜合執法辦公室(綜合行政執法隊),其職能為:負責統籌協調、組織轄區內派駐和基層執法力量開展綜合執法工作,牽頭建立綜合行政執法平臺;根據縣政府授權在轄區內集中行使相關領域的行政執法權。這一改革的初衷是授予基層執法權限,提升基層執法力量,但在實際操作中,執法力量的補充來源為鄉鎮從現有人員調配或上級直接下派,導致執法力量處于空白狀態,鄉鎮執法還是2005年機構改革后的模式,以行業部門為主,鄉鎮實行屬地管理,配合做好執法工作。例如鄉鎮轄區內的市場管理、環境保護、城鎮建設規劃等執法權限,還在行業主管部門,這部分及時進行授權或權力讓渡,鄉鎮政府也處于人員匱乏無法承接的狀態。

  三、鄉鎮政府治理能力現代化存在問題原因分析

  (一)傳統治理理念仍處于主導地位

  治理的概念不同于統治的概念,從統治走向治理,是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理,少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。改革開放以來,城鄉二元結構的發展模式,城市快速發展,鄉村結構也發生了很大的變化,我國社會主要矛盾也發生了大的變化。國家的制度不斷進行改革深化,黨的領導不斷加強,政府的治理理念不斷完善提升。但是鄉鎮政府處在最廣大的農村,在政府權力的最末端。根據自上而下的科層制體制,按照上級政策執行落實中上,受到諸多方面限制,使得鄉鎮政府更多注重實務工作,關注點更多落腳在目標任務考核上。對于治理的理念,深層次的探究和學習較少。雖然治理理念跟著上級部門走,但從實質上講,治理理念并未轉變到位。從思想解放層面上來說,思想受體制的局限,受農村的“熟人社會”模式的影響,受官本位思想的影響,仍舊是傳統的管理理念,并不是現代的治理理念。

  (二)現行機制體制改革不到位,政府職能配置不科學

  治理機制體制是治理能力的前提和基礎,治理能力是體制機制的功能發揮情況。我國經濟社會管理制度不能形成體系,實現系統化,嚴重制約基層政府治理能力。

  1.鄉鎮政府職能設置不科學,事權責的不統一

  稅費制度改革以來,鄉鎮政府的財政由向下的汲取型,基本變為政府轉移支付型,“鄉財縣管”的模式使得鄉鎮對上級的依附性越來越大,任何資金的支付都要通過縣級進行支出。縣可以隨意對鄉級財政資金進行調配。縣級行業部位為縣政府權力組成部門,行使縣政府的權力職能,其任務的落實都以“軍令狀”的形式下派。督導、檢查、考核、問責成為上級部門推動工作落實的法寶。工作落實不力的鄉鎮都會受到不同程度的追責。工作任務中的資金支持,都是以獎補資金的模式進行一定比例撥付。鄉鎮政府為了任務落實,不得不進行舉債。這種壓力性的模式,使得鄉鎮經常處于高壓狀態,圍繞著縣級的考核棒進行運轉。實際中,鄉鎮政府的財力和與其承擔的職能不成正比,其權力與其承擔責任不成正比,事權責的不科學設置,造成了鄉鎮政府的疲于應付。

  2.鄉鎮政府權力邊界模糊

  在現行法律法規中,對鄉鎮政府的職責都是較大的宏觀層面的職責定型,沒有詳細的小微權力清單具體到某一類的事項職責。正是由于這樣較為模糊的權力邊界,所以上級政府的諸多工作全以目標責任書的形式,由鄉鎮按照屬地責任,完成該項任務。鄉鎮政府作為下級政府是無條件要執行上級政府的方針政策命令,這點是責無旁貸。但是在實際運行過程中,由于權力的任性,導致一些本不屬于的鄉鎮政府的職能,也有鄉鎮政府開展,造成了政府的越位,政府變成了既當運動員,又當裁判員;另一方面,過多的任務,讓鄉鎮政府疲憊不堪,疲于應付。同時,也助長了上級部門的踢皮球,應管不管,不管行政命令管,造成整體上治理效能的弱化。

  (三)現代公共管理技術使用不到位,存在信息孤島,信息壁壘

  隨著數字化政府的建設,大量現代科技都可以為政府建立高效便捷的政府運轉體系。無論是政府內部運轉、風險評估、科學決策、績效考核等都可以采用現代公共管理技術,為提升基層治理能力提供工具性保障。鄉鎮基層政府為此也按照上級部門組建配備了各類系統,例如視頻接訪會議系統、扶貧會議系統、安全生產視頻會議、藍天衛士視頻系統。各部門也相繼建立了內網,研發了多個APP小程序,便于對基層數據的掌握,便于科學決策。鄉鎮基層在逐步拋棄過去那些簡單僵化的管理手段,采用富有創造性和實用性的現代公共管理技術,打造高效便捷的服務水平。但是這些大量的管理技術的使用,還是按照條塊化的分部門模式建立的,其系統的兼容性都存在困難,造成各部門都有自己的一套數據,基層政府不停地需要為基礎數據提供支撐,進行錄入修正,但在需要數據支撐,比對、決策時,系統又難以提供精準的數據支撐。系統的不完善,有時設置得不合理,又造成使用時的不方便,造成網上流程要走,紙質流程下面也要跑的困境。

  (四)基層人才隊伍不健全,專業型人才、復合型人才缺失

  由于鄉鎮政府體制困境,鄉鎮政府無法為人才發展提供更多保障,無論是職務晉升,工作環境,可提供的工作保障,都難以留住人才。以H鄉政府為例,該鄉編制67人,行政編制19人,占編18人,事業編制48人,占編21人,上級借調5人,但實際正式實際在崗34人。正式實際在崗人員中,按年齡段劃分,30歲以下10人,占比30%,30-45歲之間15人,占比45%,45歲以上,9人,占15%。面對人員不足的局面,該鄉鎮又補充了勞務派遣3人,公益性崗位2人,臨時工4人,總共人員達到43人,其中黨政領導班子成員10人,下面實際工作人員33人,既要負責落實上級的各項業務,還要分包行政村,配合完成黨委政府中心工作,從數量質量上來說,都難以滿足。

  四、新時代鄉鎮政府治理能力現代化建議

  (一)轉變觀念,牢固樹立現代治理理念

  進入新時代,我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國社會主要矛盾發生深刻變化,從“物質文化需要”到“美好生活需要”,從解決“落后的社會生產”問題到解決“不平衡不充分的發展”問題,適應了我國發展的階段性要求,體現了黨和國家事業發展戰略重點的變化。面對國情、世情的重大變化,我們黨明確提出了“五位一體”總體布局和“四個全面”提出了經濟發展新常態,新發展理念、高質量發展等一系列的新理念、新思想、新戰略,作出了供給側改革、建設現代化經濟體系等一系列重大決策部署。而這些戰略謀劃和決策部署需要落實。鄉鎮政府作為直面群眾的政策執行者,是打通最后一公里的關鍵所在。面對自上而下的一系列變革,如果不能建立現代的治理理念,就會與時代脫節,那以達到有效的治理效果。

  (二)深化改革,明確鄉鎮政府責任邊界

  優化上級政府機構組成部門機構職能,健全部門協調機制,防止政出多門,政策效應相互抵消。實行扁平化管理,形成高效組織體系。在頂層政府上,加大上級政府在經濟調節、市場監管等宏觀領域的事務管理。進一步理清政府和市場、政府和社會的關系,深入推進簡政放權、放管結合、優化服務、深化行政審批制度改革,改善營商環境,激發各類市場主體活力。要統籌利用好行政管理資源,節約行政運行成本,建立高效運行組織體系。推進鄉鎮政府機構,職能、權限責任法定化,使鄉鎮政府機構設置更加科學,職能更加優化,權責更加明晰。

  (三)建立多元主體治理體系

  鄉村治理現代化建設中,既發揮基層政府的主導,同時更多地借助市場資源的優化,引導社會協同治理。具體根據不同行業,不同對象,交由各自行業主體進行協商治理,多元化協商治理才是基層最需要的治理體系。過去政府單打獨斗的治理模式已無法適應新時代鄉村治理現代化的需要,要充分運用政府主導、社會參與、市場靈活配置的多元治理主體格局。從78年我國實行改革開放,發展社會主義市場經濟以來,大家的市場經濟意識顯著增強,但鄉鎮政府受傳統計劃經濟時代管理范式的影響,往往為了短期政績而做出有違社會主義市場經濟發展規律的事情。比如樂觀盲目的上馬一些看似很好的“富民項目”,動用政府權力,要求農民大面積種植經濟作物,給基層農民造成很大經濟損失。

  新時代鄉鎮政府要引導社會主體參與鄉村治理,要充分調動基層大眾參與治理的積極性,利用好各種基層社會資源。同時要積極培育基層社會治理力量,民眾可以從基層社會組織中了解國家的方針政策,鄉鎮政府也可以通過基層社會組織去影響農民的思想和行為,了解基層民眾的訴求和想法,彌補市場及政府的雙重失靈。社會組織作為溝通鄉鎮政府與基層民眾的橋梁和紐帶,能夠起到化解基層社會矛盾、彌補基層公共服務不足及協同政府治理的作用。

  (四)堅持依法行政,建立法治型政府

  新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等“基本公共產品”的需求更加突出,要求我們提供更好的制度性基本公共產品,努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中充分感受到公平正義和幸福尊嚴。習近平總書記強調,各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。[3]通過國家法律體系的日趨完善,將會逐步細化、規范公民的行為。通過法律的進一步細化,明確基層政府的職能,讓基層政府的每項決策都有法可依,切實做到“法無授權不可為”的目的。

  (五)提升公共服務水平,建設服務型政府

  當前人類正面臨著有史以來,最為深刻的一次技術產業變革,以互聯網、物聯網、大數據、人工智能、云計算等技術的廣泛運用為特征的信息化和智能化革命,以其特有的技術和社會屬性,正在給人類社會帶來深刻的變革。一是新技術手段的應用,是提高政府經濟管理效能的需要。新技術手段延長了政府管理半徑,降低了管理成本;改變了政府發現、解決問題的方式,催生數據化決策和智能化決策,加速推動政府決策民主化。新技術推動了管理手段更新,以前前置審批為主的治理方式和依靠大量人力物力集中檢查的整治手段,越來越難以適應經濟和社會系統日益復雜的現實,而新技術的使用可以有效提升應對能力。二是新技術的運用能夠提高政府社會管理和公共服務水平。要推動物聯網、大數據、智能化技術在城市管理、社會保障、醫療衛生、環境保護等領域的廣泛應用,推動公共服務數字化、標準化、智能化,進一步降低公共服務成本,提高公共服務精準度,提高人民的滿意度和獲得感。

  參考文獻

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  [2]鄭功成習近平關于民生系列重要論述的思想內涵與外延([J].國家行政學院學報, 2018(05).

  [3]王民祥.二孩政策對中國經濟增長的影響研究[J].梧州學院學報, 2019,29(04).

  [4]代凱基層社會治理共同體建構路徑研究[J].嶺南學刊, 2020(05).


作者單位:中共肇慶市委黨校
原文出處:王民祥.新時代鄉鎮政府治理能力現代化探析[J].南方論刊,2021(08):58-61.
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