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我國互聯網平臺經濟反壟的新進展和趨勢

來源:新聞愛好者 作者:郭全中
發布于:2021-10-08 共8001字

  摘    要: 平臺悖論決定了互聯網平臺企業出現的必然性和反壟斷的必要性,背后的深層次原因則是平臺擁有的海量用戶與數據。針對互聯網平臺經濟的反壟斷是近年來的新熱點,在立法和執法方面都取得了顯著進展。未來對于互聯網平臺經濟的反壟斷將堅持“規范健康持續發展”的思路,以數據治理為核心抓手,積極推動《反壟斷法》的修訂,執法上有效限制壟斷行為,并采取征收數字稅的方式。

  關鍵詞:     平臺悖論;互聯網;平臺經濟;反壟斷;

  互聯網平臺經濟作為一種新興經濟業態,用戶規模巨大、商業模式復雜、營收與市值龐大、專業技術密集、競爭業態多變,已經成為促進經濟發展和社會進步的核心驅動力和參與國際競爭的重要力量,但也存在“贏者通吃”“強者愈強”等“馬太效應”。“馬太效應”導致的一家或幾家獨大的寡頭格局有可能阻礙創新,急需通過系統化的反壟斷思路來進行治理,達到既發揮互聯網平臺經濟的積極作用,又遏制其負面影響的目的。

  一、互聯網平臺經濟反壟斷的動因與政策演進

  互聯網平臺經濟反壟斷的根本原因在于互聯網平臺經濟掌控了規模巨大的用戶及其數據,并利用這種平臺能力形成某一領域的實質性壟斷并向其他領域擴張。為了規范與發展互聯網平臺經濟,各國紛紛在之前反壟斷政策的基礎上出臺互聯網平臺經濟的反壟斷政策。

  (一)平臺悖論:互聯網平臺經濟的壟斷必然性與反壟斷的必要性

  第一,互聯網內在規律天然驅動網絡平臺經濟具有壟斷性。“摩爾定律”使得互聯網具有邊際成本趨向于零的特點,互聯網平臺可以通過相對較低的成本打造擁有數以億計乃至十億計用戶的巨型平臺;“梅特卡夫定律”又使得互聯網具有邊際收益遞增的顯著優勢,互聯網平臺有足夠的動力和意愿去打造巨型平臺。互聯網的“摩爾定律”與“梅特卡夫定律”等內在規律,驅動著互聯網平臺打造用戶規模更大、平臺效應更為顯著的巨型平臺,以使互聯網平臺經濟的功能和作用得到更為充分和完美的實現。移動互聯網、大數據、人工智能等新技術使得互聯網平臺與用戶建立起了更為緊密與互動的關系,通過用戶的及時反饋來完善產品與服務,讓用戶獲得更好的體驗,進而沉淀和積累規模巨大的用戶及相關數據。互聯網平臺經濟的本質和核心是其擁有的規模龐大的用戶以及相關數據資源,也是其獲得平臺權力乃至壟斷優勢的源頭。

  第二,實力強大的互聯網平臺經濟又會帶來阻礙創新的壟斷效應。互聯網平臺經濟的用戶數量數以億計,加之營收規模與凈利潤等強勁實力,對經濟社會的影響程度較深。[1]在營收規模、凈利潤、用戶規模方面,2020年,亞馬遜的營業收入為3860.64億美元,蘋果的凈利潤為574.11億美元,截至2020年5月底,Facebook的月活躍用戶約為30億。在對經濟社會賦能上,互聯網平臺企業已經成為賦能傳統產業和傳統企業數字化轉型的核心力量以及賦能政府治理體系和治理能力現代化的重要抓手;在功能方面,互聯網平臺企業已經不再是單純的企業,兼具“企業”和“市場”雙重屬性,可以借助平臺管理地位以及用戶、數據、資本及技術優勢,通過非對稱傾斜政策,限制競爭對手來實施壟斷行為。

  互聯網企業在向平臺企業發展的過程中,一方面,通過大量的收購來不斷深挖自身的護城河,同時也整合和消滅了不少競爭對手;另一方面,一些互聯網平臺企業也會利用自身能力限制競爭對手在自身平臺上的發展。這兩方面的因素都會構成實質性的壟斷,不利于構建創新的環境,可能阻礙中小企業的創新和發展。尤其需要指出的是,具有新聞屬性的互聯網平臺企業具有較為強大的社會動員能力,如Facebook、Twitter、新浪微博等。如果這類互聯網平臺企業不正當地行使這種能力,可能會對社會穩定造成很大的影響。

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  (二)互聯網平臺經濟的反壟斷政策演進

  第一,西方發達國家重點對美國互聯網平臺企業進行反壟斷。美國等西方發達國家很早就開始反壟斷立法,美國1890年通過的《謝爾曼法》是美聯邦第一部反壟斷法,而與電腦和互聯網相關的反壟斷執法則從20世紀六七十年代開始。一是對IBM進行反壟斷訴訟,政府認為,IBM的電腦技術在1967年控制了76%的市場,并采取降低價格、引進新產品等辦法來阻止其他公司的競爭。最后由于喬布斯開啟了個人電腦時代而最終不了了之。二是微軟反壟斷案。1998年5月,美國司法部與20個州因微軟將IE瀏覽器與視窗操作系統捆綁銷售而分別把微軟公司告上了法庭。2000年,微軟公司被美國哥倫比亞特區聯邦地區法院初審裁定違反《謝爾曼法》,并處罰微軟將其一分為二。后微軟提出上訴,并花費巨資與美國司法部和各州庭外和解。而隨著谷歌、蘋果、Facebook和亞馬遜(GAFA)等四大互聯網平臺企業的高速發展,四大互聯網平臺公司的平臺業務成為美歐反壟斷的焦點。首先是谷歌。借助Android及其在搜索市場的主導地位,谷歌在美國搜索市場占有87%的份額。其次是蘋果。蘋果利用i OS系統中只有App Store一個應用下載渠道的優勢,收取過高的傭金且不開放第三方支付渠道。再次是亞馬遜。亞馬遜通過平臺優先推薦使用“亞馬遜配送”的商品。最后是Facebook。Facebook通過對Instagram、Whatspp的收購來強化其在社交媒體領域的壟斷。[2]

  美國等西方發達國家的監管部門已出手對互聯網平臺企業進行規范。一是2020年10月,美國司法部對谷歌開始進行反壟斷訴訟;二是2020年12月初,Facebook面臨美國聯邦貿易委員會的反壟斷訴訟;三是德國聯邦卡爾特局宣布,在2021年初開始對數字平臺進行反壟斷的執法;四是2020年11月,歐盟根據“濫用大數據為自營的產品來謀利”判定亞馬遜違反反壟斷法;五是2020年12月中旬,歐盟公布了《數字服務法》和《數字市場法》,旨在規范互聯網平臺的數據管理。[3]

  第二,近年來我國大力推進反壟斷工作。我國的反壟斷立法可以追溯到20世紀90年代,1993年我國為了加入WTO出臺了《反對不正當競爭法》,并于2007年出臺了《反壟斷法》。《反壟斷法》出臺后,我國的反壟斷工作主要由工商總局、國家發改委、商務部三家分權管理,2018年,國務院專門成立“反壟斷委員會”,三部門的反壟斷職能被全部并入國家市場監管總局,由國家市場監管總局統一行使。2019年后,國家反壟斷工作正式進入新階段。首先,我國高度重視反壟斷工作。十九屆四中全會提出,加強和改進反壟斷執法,健全反壟斷審查制度;十九屆五中全會指出,打破行業壟斷和地方保護,加強反壟斷執法;2020年12月,中央政治局會議首次提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”,中央成立互聯網反壟斷專項行動小組。其次,反壟斷立法工作快速推進。2019年1月國務院反壟斷委員會出臺《關于知識產權領域的反壟斷指南》等四部反壟斷指南,2019年9月國家市場監管總局制定并施行了《禁止壟斷協議暫行規定》等三部規章;2020年1月國家市場監管總局就《〈反壟斷法〉修訂草案(公開征求意見稿)》向社會征求意見;2020年10月國務院反壟斷委員會制定出臺《經營者反壟斷合規指南》;2020年11月國家市場監管總局就《關于平臺經濟領域的反壟斷指南(征求意見稿)》向社會廣泛公開征求意見。

  顯而易見,由于互聯網平臺經濟在經濟社會中的影響越來越大,無論是西方發達國家還是我國都已把互聯網平臺企業作為反壟斷的重點。

  二、我國互聯網平臺經濟反壟斷的新進展

  目前,我國互聯網平臺經濟反壟斷在立法和執法層面都取得了顯著進展。在立法層面,2021年2月7日,國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》);在執法層面,國家市場監管總局對阿里巴巴在國內網絡零售平臺服務市場實施“二選一”的壟斷行為作出行政處罰,處以182.28億元的罰款。

  (一)《指南》的主要目的、主要指向

  《指南》以《反壟斷法》為依據,共六章24條,包括總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等內容。考慮到平臺經濟的復雜性,《指南》強調,界定平臺經濟領域相關市場需要遵循《反壟斷法》所確定的一般原則,同時考慮平臺經濟特點進行個案分析。

  第一,平臺經濟反壟斷的主要目的。一是確立規則,保護市場公平競爭;二是維護消費者利益和社會公共利益;三是促進平臺經濟持續健康發展。

  第二,平臺經濟反壟斷的主要指向。一是壟斷協議。主要是指平臺經營者和平臺內經營者排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。協議、決定可以是書面、口頭等形式。主要形式有橫向壟斷協議、縱向壟斷協議、軸輻協議。二是濫用市場支配地位。主要考慮因素有經營者的市場份額以及相關市場競爭狀況、經營者控制市場的能力、經營者的財力和技術條件等。三是經營者集中。主要考慮因素有經營者在相關市場的市場份額、經營者對市場的控制力、相關市場的集中度、經營者集中對市場進入的影響等。四是濫用行政權力排除、限制競爭。包括限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的平臺經濟領域經營者提供的商品,或者其他經營者提供的與平臺服務相關的商品等行為。

  (二)國家出臺互聯網平臺經濟反壟斷的延伸規定

  2021年7月6日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出,完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理等相關法律法規。抓緊修訂關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定,壓實境外上市公司信息安全主體責任。顯而易見,該《意見》重點針對境外上市的互聯網平臺企業的數據安全和信息安全問題。

  (三)互聯網平臺經濟反壟斷執法取得明顯進展

  第一,對阿里巴巴濫用市場支配地位處以182.28億元的巨額罰款。2020年,國家市場監管總局依法對阿里巴巴集團控股有限公司實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查,2021年4月10日,國家市場監管總局依法作出行政處罰決定,責令阿里巴巴集團停止違法行為,并處以其2019年中國境內銷售額4557.12億元4%的罰款,合計182.28億元。同時向阿里巴巴集團發出《行政指導書》,要求其圍繞嚴格落實平臺企業主體責任、加強內控合規管理、維護公平競爭、保護平臺內商家和消費者合法權益等方面進行全面整改,并連續三年向國家市場監管總局提交自查合規報告。這是國內互聯網平臺經濟反壟斷的第一個大案子,而阿里巴巴也成為第一家因壟斷被罰百億元的互聯網公司,該筆罰單也是中國反壟斷執法史上最大的一筆罰單。

  第二,互聯網平臺經濟領域禁止經營者集中第一案:虎牙斗魚合并被叫停。2020年10月,虎牙和斗魚宣布合并,雙方表示已經簽訂“合并協議”,預計在2021年上半年完成合并工作。根據協議內容,虎牙將通過換股的形式收購斗魚的所有發行股份。合并完成后,斗魚將成為虎牙的全資子公司,并在美國退市。2021年1月4日,國家市場監管總局依法對虎牙與斗魚合并案立案審查。審查表明,騰訊在上游網絡游戲運營服務市場份額超過40%,排名第一;虎牙和斗魚在下游游戲直播市場份額分別超過40%和30%,排名第一、第二,合計超過70%。目前,騰訊已具有對虎牙的單獨控制權和對斗魚的共同控制權,如果虎牙與斗魚合并,將使騰訊單獨控制合并后的實體,進一步強化騰訊在游戲直播市場的支配地位,同時,使騰訊有能力和動機在上下游市場實施閉環管理和雙向封鎖,具有或者可能具有排除、限制競爭效果,不利于市場公平競爭、可能減損消費者利益,也不利于網絡游戲和游戲直播市場規范健康持續發展。經評估,騰訊提出的附加限制性條件承諾方案不能有效解決前述競爭關注。根據《反壟斷法》第二十八條和《經營者集中審查暫行規定》第三十五條規定,國家市場監管總局決定依法禁止此項經營者集中。

  第三,對互聯網領域22起違法實施經營者集中案作出行政處罰決定。2021年7月7日,國家市場監管總局宣布,經查,阿里巴巴、騰訊、滴滴、蘇寧、美團五大互聯網平臺共22起合并或收購案均違反了《中華人民共和國反壟斷法》第二十一條,構成違法實施經營者集中,評估認為不具有排除、限制競爭效果。國家市場監管總局對涉案企業分別處以50萬元罰款。該次處罰的違法案例具有如下特點:一是處罰數量多,涉及多起互聯網平臺經濟投資并購案;二是時間跨度長,騰訊2011年收購獵豹移動股份的案例也赫然在列;三是滴滴、阿里巴巴、騰訊的數量多。其中,滴滴共8起案例,涉案數量最多,阿里巴巴涉案6起,騰訊涉案5起。需要指出的是,國家市場監管總局也評估上述案例不具有排除、限制競爭效果,也就是說還未構成事實上的“壟斷”。此外,2020年12月14日,阿里巴巴、閱文和豐巢因收購案未申報,被國家市場監管總局分別罰款50萬元;2021年3月12日,國家市場監管總局依法對互聯網領域10起違法實施經營者集中案作出行政處罰決定,對涉案的12家企業分別罰款50萬元。

  第四,對“滴滴出行”實施網絡安全審查和下架。2021年7月1日,滴滴正式在美國紐交所上市。2021年7月2日,國家網信辦發布公告,對“滴滴出行”實施網絡安全審查。為配合網絡安全審查工作,防范風險擴大,審查期間“滴滴出行”停止新用戶注冊。2021年7月4日晚,國家網信辦發布通報稱,根據舉報,經檢測核實,“滴滴出行”APP存在嚴重違法違規收集使用個人信息問題,通知應用商店下架“滴滴出行”APP。

  2020年以來,我國在互聯網平臺經濟反壟斷的立法、執法等方面進展迅速,為我國互聯網平臺經濟的規范健康發展探索了邊界。

  三、互聯網平臺經濟反壟斷未來思路分析

  在互聯網平臺經濟反壟斷時,需要秉持“規范健康持續發展”的思路,既充分尊重和發揮互聯網平臺發展的內在規律,也有效遏制互聯網平臺因壟斷可能帶來的負面效應。

  (一)積極推動《反壟斷法》的修訂

  作為全國人大2021年的重點工作之一,《反壟斷法》修訂案目前已進入審議程序。《反壟斷法》修訂可能會遵循如下原則:鼓勵創新,公平競爭審查制度,強化競爭政策的基礎地位;并對平臺經濟領域公平競爭作出專門規定,增強法律制度的針對性。

  (二)互聯網平臺經濟反壟斷的執法思路:有效限制壟斷行為

  第一,推動拆除互聯網平臺之間的壁壘。對于當前互聯網企業之間互相不兼容、不能夠互相進入的情況,采取有力措施進行干預。例如,現在微信、淘寶之間互不打通,在微信上需要通過口令才能發送淘寶鏈接。而根據道瓊斯新聞2021年7月14日的新聞,阿里巴巴和騰訊考慮互相開放生態系統,雙方都在分別制訂放松限制的計劃。阿里巴巴的初步舉措可能包括將騰訊的微信支付引入淘寶和天貓,而騰訊可能將允許阿里巴巴的電商信息在微信分享。[4]

  第二,限制經營者集中。限制市場過度集中,尤其是指通過投資并購等方式來快速實現市場份額的集中和提升,這本質上是對消費者利益的一種破壞。

  第三,打擊濫用市場支配地位。重點打擊“二選一”或者設立門檻限制這種對中小企業產生破壞的行為。

  第四,限制平臺企業進入新產業領域后整合產業鏈。單一互聯網平臺企業在某一產業領域全面整合上下游產業鏈,導致具體項目可以實現全產業鏈跑通式的運行。產業鏈“協同”的行為,將會被重點監管。

  (三)以數據治理為核心抓手

  隨著互聯網技術和大數據技術的快速發展,數據已經成為人工智能時代最核心的資源之一,關系到國家政治、經濟、社會安全。黨的十九屆四中全會指出,要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。可以看出,數據已經成為五大生產要素之一,數據的價值得到前所未有的重視。

  第一,數據治理已經成為全球共識。互聯網平臺壟斷與數據壟斷共生,互聯網平臺企業掌握海量數據,但數據權益、數據管理、數據保護等尚未完全解決,且“大數據殺熟”、算法合謀等互聯網領域常見的濫用數據行為已經嚴重影響市場秩序、消費者權益和社會利益,數據已經成為影響國家安全、政治安全、意識形態安全的核心要素,數據治理已經成為互聯網平臺經濟反壟斷的全球共識。

  第二,完善數據治理相關的法律。一是完善數據安全法、個人信息保護法等相關法律法規。科學劃分數字化資源的政府監管、公共管理、企業管理和個人管理的邊界;定義個人數據、企業數據、公共數據和國家數據的歸屬權益。例如歐盟28個成員國于2018年正式通過《通用數據保護條例》(GDPR),目的在于遏制個人信息被濫用,保護個人隱私。條例主要包含:規定企業在對用戶的數據收集、存儲、保護和使用時新的標準;對于用戶自身數據,給予用戶更大處理權。包括數據采集流程公開、強化用戶授權、明確用戶權利、用戶具有高度數據處置權、數據商業化、數據交易透明。二是做好個人隱私安全和數據保護。切實保護個人隱私和網絡安全;完善隱私政策與平臺產品設計,增進透明度;通過管理創新和技術創新保護隱私和數據安全;設立專門的數據保護機構,跨部門統籌領導數據安全治理;通過人工智能、安全多方計算、態勢感知等技術保護隱私。[5]三是規范數據采集行為。關注針對用戶隱私數據的采集方式的規定,數據收集是否明確經過用戶同意,是否以隱蔽的方式誘導用戶同意;數據采集之后數據所有權、處置權等問題。

  第三,把“大數據殺熟”和“算法合謀”作為重點監管對象。一是大數據殺熟。即新用戶和老用戶購買同樣的商品或服務時,老用戶看到的價格要比新用戶高。主要表現如下:根據用戶使用設備的不同而差別定價;根據用戶消費時所處的場所不同而差別定價;根據用戶消費頻率的不同而差別定價。二是算法合謀。即基于需要,利用算法實施的合謀,既包括明示合謀,也包括默示合謀,從而達到排除、限制競爭的效果。

  第四,征收數字稅可能是互聯網平臺經濟反壟斷的合適辦法。互聯網的內在規律要求互聯網企業要走平臺化與生態系統化道路,才能在生死存亡的激烈競爭中生存下來,否則極有可能被后來者顛覆。如日中天的雅虎市值最高時高達1000億美元,而后來破產重組時則被以48億美元賤賣。當然,互聯網平臺企業由于市場集中度較高,營業收入和銷售收入凈利潤率也很高,對傳統產業和中小企業也會帶來較大影響。因此,在充分發揮互聯網平臺企業的主動性、創造性和引領性的作用時,也要通過數字稅征收來增加國家的財政收入以及在一定程度上降低互聯網平臺經濟的平臺權力。

  所謂數字稅(數字服務稅),即針對某些數字服務(互聯網業務)而產生的有效利潤專門征收的稅種,其征收對象多為大型互聯網公司。其背后的理論依據則是,目前的稅收制度主要針對傳統企業制定,而互聯網企業尤其是平臺企業存在諸多灰色地帶,導致互聯網企業繳稅不足,而數字稅則用來完善和規范對互聯網企業的商業征稅。2020年10月,歐盟委員會公布2021年工作計劃,該計劃提出了關于征收數字稅的立法提案。2021年在威尼斯舉行的二十國集團(G20)財長會議上,批準了132個國家達成的新的稅率計劃,即全球公司最低稅率至少為15%,并允許各國對全球最大公司的利潤份額征稅,無論這些公司的總部在哪里。顯而易見,該計劃將徹底改革包括美國互聯網平臺企業在內的跨國公司的征稅方式,但2021年7月12日,歐盟委員會表示將暫緩推出原定本月底出臺的數字稅征收計劃,以免妨礙達成更公平的全球稅收協議,并將于2021年秋季對該計劃進行重新評估。[6]

  第五,互聯網平臺企業成立合規部門是大勢所趨。目前,互聯網平臺企業成立合規部門勢在必行,一是監管的強化促使互聯網巨頭成立合規部門。二是企業經營需要合規化。未來相關管理部門會有行政措施干預互聯網企業之間互相不兼容,互相不能進入的情況,以有效打破企業間壁壘。三是建立企業內部經營管理制度和配套措施。在進行數據管理和企業經營管理時,需要增加反壟斷視角的評估、評審及備案。四是限制企業大范圍、大規模的資本運作。騰訊是互聯網平臺企業中最早設立安全合規部門的企業,早在2018年就開始整體上設立合規部門。目前字節跳動、拼多多等互聯網平臺企業內部也設立了合規部門,而未來所有的互聯網企業都會設立合規部門。

  參考文獻

  [1]郭全中,劉翠霞互聯網平臺經濟崛起的深層次原因初探[J]新聞愛好者,2021(7).

  [2]趙琳,李釗.互聯網反壟斷政策解讀及展望[EB/0OLJ.

  [3]趙琳,李釗互聯網反壟斷政策解讀及展望[EB/0OL

  [4]阿里巴巴和騰訊考慮互相開放生態系統[EB/0OL].

  [5]趙琳,李釗.互聯網反墊斷政策解讀及展望[EB/OL].

  [6]陳文仙,李驥志:歐盟宣布暫緩推出數字稅征收計劃[N]經濟參考報, 2021-07-13.


作者單位:中央民族大學新聞與傳播學院
原文出處:郭全中.互聯網平臺經濟反壟斷的動因、現狀與未來思路探析[J].新聞愛好者,2021(09):26-30.
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