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公共政策評估審計的動因、可行性及內容分析

來源:會計之友 作者:鄭小榮,陳偉華
發布于:2021-10-08 共11096字

  摘    要: 公共政策評估審計是由審計機關對公共政策評估進行的再評價。公共政策評估審計的直接動因是政策評估中存在行為偏差,間接動因則是造成這種行為偏差的各種主客觀因素。公共政策評估審計的可行性源自政府審計權威性和獨立性。公共政策評估審計的具體內容包括評估內容的恰當性、評估信息的充分性和真實性、評估標準的合理性、評估方法的科學性。公共政策評估審計的對象是官方的政策評估機構。開展公共政策評估審計可以提高公共政策評估結論的可靠性。文章提出了公共政策評估審計的概念,并從公共政策評估存在的問題和原因出發,分析了開展公共政策評估審計的必要性,同時對公共政策評估審計的內容進行了前瞻性的設想,為政府審計服務于國家治理和權力監督開辟了新的路徑。

  關鍵詞:     政府審計.政策評估,政策評估審計,計動因:審計內容,

  一、引言

  公共政策是國家治理的基本工具,其在分配社會資源、規范社會行為和推動社會發展等方面發揮著重要的作用。政策評估(本文中政策評估和公共政策評估同等意義)是政策過程的重要環節,通過政策評估可以使決策團隊獲得關于政策執行的正向或者負向反饋,通過反饋可以對政策制定環節進行修改和調整。根據定量或者定性的方法對公共政策進行評估可以獲得對公共政策執行后的反饋。政策評估審計是一種政府治理主體為預防在公共政策評估過程中的機會主義傾向而形成的經濟問責機制,我國審計署和各地審計機關還沒有開展政策評估審計。政策評估審計不同于政策審計評估。后者是審計機關開展的公共政策評估,目前主要包括重大政策跟蹤審計和公共政策效果審計。公共政策審計評估的本質是公共政策評估,是一種對政策的評估和直接監督,而政策評估審計是對公共政策評估的再評估。對公共政策評估審計進行理論研究可以完善公共政策審計研究,為審計機關適時開展公共政策評估審計提供理論參考。

  二、文獻綜述

  關于公共政策評估審計的研究,國內外一直缺乏專門的文獻。筆者以公共政策評估審計為關鍵詞在Elsevier Sc ie nc e Dire c t、EBSCO ASU+BSU、Eme ra ld等外文數據庫中進行檢索,都沒有檢索到專門的文獻,只有政策審計相關的外文文獻研究。國內文獻中以公共政策評估審計為關鍵詞在中國知網、萬方等數據庫中進行檢索,也沒有檢索到專門的文獻研究,但國內文獻中有關于政策評估和政策跟蹤審計的相關研究。盡管缺乏對公共政策評估審計研究的直接文獻,但與之相關的研究卻日漸豐富,研究內容逐漸深入,概括起來主要體現在公共政策評估、公共政策效果審計和公共政策跟蹤審計等方面。

  (一)公共政策評估

  公共政策評估是對公共政策效果、效能以及價值所進行的檢測、評價和判斷,公共政策評估的主體往往是由特定主體開展的。公共政策評估分為內部評估和外部評估,內部評估和外部評估的評估主體不同,公共政策的評估主體逐漸多元化。國內有較多文獻研究公共政策評估,主要從公共政策評估的內涵、基本原則、評估標準、評估方法等方面進行,而厘清公共政策評估研究的脈絡是研究公共政策評估審計的基礎。

  關于公共政策評估的內涵和意義,李帆等[1]認為公共政策評估是國家治理現代化的重要組成部分,其核心功能是識別某項政策因果效應。除了從公共政策評估的功能來定義公共政策的內涵外,周澤將和陳駿[2]從公共政策評估關注的內容入手,認為公共政策評估發展的初期,主要側重公共政策的效率,隨著公共政策評估研究的深入,多元化價值觀逐漸被引入公共政策評估。

  公共政策評估的基本問題是價值問題。關于公共政策評估的基本原則,李琪等[3]認為不同的公共政策在評估框架、標準與手段問題上存在差異,但公共政策評估的基本原則包括公平與效率、事實與價值、超前與適用等維度,這也是目前學界公認的公共政策評估的基本原則。趙書松等[4]認為公共政策的評估價值取向經過三個階段的變化,新時期我國公共政策的評估標準應該具有均衡性價值取向,符合我國五大發展理念中的均衡價值。

  關于公共政策的評估標準,李琪等[3]將公共政策分為宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策和社會政策,根據公共政策的分類,提出政策的評估標準應該是多元化的,宏觀政策的評估標準是穩定性、戰略性、權威性,產業政策的評估標準是精準性、功能性和前瞻性,社會政策的評估標準是普惠性、漸進性、敏感性等,為不同的公共政策評估提供了具體的評估標準。

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  關于公共政策的評估方法,胡詠梅和唐一鵬[5]認為公共政策評估中可以用到工具變量法、倍差法、匹配法、斷點回歸設計等計量方法模型,且在政策評估方法的革命中,因果推斷模型的應用范圍越來越廣。劉瑋辰等[6]提出公共政策評估方法的反事實框架,精確定義了公共政策因果效應,這有利于有效選擇和運用因果推斷方法開展政策評估。公共政策的評估有理性主義和構建主義兩種主要思想,理性主義認為政策評估是對既定目標實現程度的測量,構建主義則認為評估最主要的任務不是關注目標實現程度,而是識別協調利益相關者的利益訴求和政策主張。鄞益奮[7]認為公共政策評估需要綜合運用理性主義和構建主義。除了關注評估模型,還有不少學者關注評估指標體系的構建。應曉妮等[8]提出了公共政策評估的評估方法選擇和指標體系,構建了逐級等權法和主客觀賦權法等指標權重的確定方法,明確提出評估指標的選擇要做到客觀與主觀相結合、定性指標和定量指標相結合、共性指標與個性指標相結合、當期指標與未來指標相結合。溫美榮[9]認為政府部門政策評估實踐需求模式包括政策體系、政策措施、政策產出、政策問題和政策建議五個方面,結合具體政策評估實踐可以進一步探索由梳理政策體系、總結政策措施、測量政策產出、判定政策問題和提出政策建議環節構成的5P模式的具體流程。溫美榮和馬若熙[10]認為企業績效管理中關鍵績效指標體系(KPI)同樣能夠應用到公共政策評估中。

  (二)公共政策審計

  關于公共政策審計研究,周澤將和陳駿[2]認為從政策科學理論的視角,公共政策審計的內涵是對公共政策執行全過程的評估,即通過事前預測評估、事中現狀評估和事后結果評估來監督與評價公共政策的制定、執行與效果。王姝[11]從公共政策的必要性入手,認為開展公共政策審計是國家治理的根本要求,公共政策審計服務于國家治理的機制主要體現在監督公共政策執行、為政策制定提供信息和咨詢、監督制約公共政策過程中的權力運行、開展公共政策績效評價、增加公共政策開放性。公共政策的審計主體不再簡單定義為國家審計機關,公共政策的審計標準在很大程度上取決于審計主體的價值取向,獨立客觀的審計主體應該將公共政策本身的價值取向作為評判標準。

  (三)公共政策效果審計

  關于公共政策效果審計研究,國內有學者認為公共政策效果審計有效開展的前提是對公共政策效果進行區分評價。鄭小榮和余莎[12]認為理論上政策效果是指與政策目標和政策行為相關的政策客體變化,實踐中政策效果是指與公共利益和公共權力相關的政策客體變化,政策效果分為政策總效果和政策凈效果,如果不對政策效果進行區分評價可能導致嚴重的審計失敗。鄭偉宏和涂國前[13]認為我國目前開展的重大政策措施落實情況跟蹤審計就是一種對政策執行效果開展的審計,并通過實證分析研究得出政策執行效果審計可以保障政策有效落實,進而促進企業的創新能力提升。

  (四)公共政策跟蹤審計

  政策跟蹤審計的概念和特點。政策跟蹤審計與其他類型的審計一樣,其本質也是來源于公共責任中的委托代理關系,政策跟蹤審計的重點是要解決代理人在執行政策過程中可能存在的錯弊行為。政策跟蹤審計的代理人可能是政策的制定者,也可能不是政策的制定者,對于不是政策制定者的代理人來說,會在很大程度上發生代理問題和次優問題。政策的貫徹執行過程中本來就存在信息不對稱的問題,政策跟蹤審計作為促進我國治理體系現代化的中堅力量,既是政府權力制衡機制的內在邏輯要求,也是實現審計“系統修復”新職能的內涵拓展。譚志武[14]指出跟蹤審計政策踐行的進展情況,是從開始啟動國家重大政策前或在啟動后的某個節點介入,采取動態跟進監督。

  關于政策跟蹤審計的作用研究,也可以說是目標研究或者是意義研究,學者對此不一而論,有許多文獻都探討了其作用。宋依佳[15]認為政策跟蹤審計的作用目標可以分為四個層次:第一個層次是直接的目標,也就是促進提高政策的執行力;第二個層次的目標是在實施政策跟蹤審計的過程中加深對政策的了解并給出反饋,促進政策制定的科學性,進一步優化政策;第三個層次的目標是提升政策的協調性,通俗來說就是讓國家相關重大政策之間相互協調,最大化地合理利用國家審計資源;第四個層次的目標就是促進提升國家的綜合實力與競爭力。以上四個層次的政策跟蹤審計作用目標具有代表性。

  關于政策跟蹤審計的內容研究,即關注政策跟蹤審計究竟該審計什么內容,許多文獻也進行了相關研究。政策落實跟蹤審計的重點不僅僅是政策執行情況,還要對全過程進行審計。從政策的制定到政策的宣傳再到政策的落實,需要關注審計過程中所選用的方法和人員分工,審查政策落實過程中有無違反法律法規的情況。王平波[16]表示,審計重點應放在政策制定具體踐行的整體表現、具體成效和問題所在,尤其是與政策執行關聯密切的重點項目、中央專項資金、地方對應舉措等要作為跟蹤審計的重要內容。

  許多學者也關注政策跟蹤審計的績效評價研究,提出不同的績效評價指標。王平波[16]認為應該加強對審計結果的綜合利用,推行政策執行跟蹤績效審計,開辟提升審計績效新途徑。在審計事件中,許多西方發達國家較早采取了績效評估的方式來倒逼提高審計項目效率和效果。秦榮生[17]歸納了評價經濟政策執行效果審計的主要指標,其中有經濟政策的合法性、合理性、科學性、適用性、績效性、可操作性等。王彪華[18]表示,開展基層政策執行審計、構建評價指標以及跟蹤審計結果評價要綜合考慮政策的執行力、知曉度、適當性、公平性、可操作性、地域差異性等方面。陳鳳霞和張盛楠[19]將政策執行效果審計分為財務層、顧客層、內部業務流程層、學習與成長層四個維度。

  總之,公共政策過程包括政策制定、政策執行、政策評估和政策終結四個環節,現有研究較多涉及了政策執行環節,而關于政策評估和政策終結研究較少且不夠深入。關于公共政策審計的研究目前廣泛關注了公共政策跟蹤審計研究、公共政策效果審計研究等方面,但鮮有文獻重視政策評估審計的研究,導致人們對開展政策評估審計的必要性和理論依據、政策評估審計內容和政策評估的對象缺乏明確認識。

  三、開展公共政策評估審計的動因

  審計依據的問題就是為什么要開展審計的問題。任何類型審計的基本依據都是審計對象的相關行為可能存在的問題和錯弊及其原因,沒有問題和錯弊,就沒有必要開展相應的審計監督。審計的基本價值就在于發現這些錯弊并揭示背后的原因,為審計委托方提供決策參考。這就是審計依據原理。開展公共政策評估審計也不例外,其基本依據也是公共政策評估存在的各種問題和錯弊及其背后的原因。其中,問題和錯弊屬于直接依據,而原因動機屬于間接依據。

  (一)公共政策評估審計的直接動因

  公共政策評估是特定的組織就公共政策方案、公共政策執行情況和公共政策執行效果(包括實際效果和預測性效果)開展的跨行業、跨地區的專項調查。公共政策評估是公共政策過程不可或缺的部分。政策評估有利于發現政策優點和改善的機會,揭示政策的弱點和不足,為調整政策目標、制定新一輪的政策提供決策參考。政策評估要求堅持全面客觀、公正公平,發揮評估的“建設性”功能,推進決策的科學化、合理化和民主化,從而判斷政策方案的優劣、政策執行情況、政策效果的好壞。我國政策評估還不規范、不完善,受到較多人為因素的影響,導致政策評估結果并不可靠。具體表現如下:

  首先,事后證明政策評估結論與客觀情況或實際情況不符合。具體表現為,政策評估結論認為政策方案、政策系統、政策過程和政策效果存在明顯問題,政策實施被認定為不合格甚至是低質量的,而事實表明情況剛好相反。或者政策評估結論認為政策方案、政策系統、政策過程和政策效果不存在重大問題,但是事實卻表明政策實施效果是不理想、不合格甚至是低質量的。現實中更多體現為第一種情形。不過哪種情形都會將政策評估者置于尷尬境地,從而影響政府的形象。

  其次,評估結論與一方或多方政策利益相關者的合理判斷相去甚遠甚至明顯背離社會基本常識而遭受質疑。政策利益相關者主要包括政策決策層、政策制定者、政策執行者、政策目標群體或者實際受眾以及社會公眾。政策效果,如受到社會公眾和政策對象的普遍接受、認可和歡迎,政策評估結論卻是否定性的,反之則是肯定性的,那么,這樣的評估結論難以服眾。

  (二)公共政策評估審計的間接動因

  1. 主觀原因

  (1)價值錯位

  盡管政策評估體系制度化、規范化和成熟可以為審計結論的可靠性提供保證,但是政策評估主體的價值偏好會影響政策評估結論的可靠性和可信度。審計評估結論與評估主體所持的價值觀有密切的關系。如果評估主體的價值傾向與政策制定的價值基礎不一致,政策執行被評價為有效和政策方案被評價為合理的可能性就會很低,則評估結論傾向于否定的可能性很高,反之亦然。評估主體在評估活動中的價值傾向性集中體現在對政策評價內容和價值標準選擇方面。應對評估體系的價值標準進行自評估,以確定其合理性和有效性。

  (2)目標錯位

  政策評估的指導思想不端正,把公共政策評估視為“評優”甚至作為贊美公共政策執行或背書的方式,忽視政策評估的批判功能。政策評估者受自利動機所驅動,把個人、部門和地方利益置于公共利益之上,政策評估者可能為了維護政策而夸大政策效果,或者關注自己的利益而忽視政策局部效果。“決策者可能會利用評估來拖延決策,去證明已經作出的決策是正當的、合法的,通過推卸責任以擺脫今后可能引起的爭論,維護決策者在公眾眼中的形象,通過評估的形式滿足政府的條件或基金會的認可。”地方各級政府為了通過政績考核,急功近利、追求短期效果,在預感到政策評估結果對其不利影響時,會尋找各種途徑和借口影響政策評估的結論。主要表現如下:

  第一,以政策有待評估為由,拖延時間,耽誤政策決定或政策終結時機,推遲采取行動,或者為早提出的政策及效果已形成的政策決定提供合法化程序。第二,以政策評估為手段,搜尋有利于自身的證據推卸責任,為決策失誤找借口。第三,把政策評估作為炫耀工作績效的工具和手段,或者使效果不佳、績效不良的政策合理化,并以評估來掩飾決策的失敗或錯誤。第四,證明客觀資源是影響政策效果的主要原因從而要求更多的政策資源、獲得評估經費或其他經濟性資源,追加預算或增撥經費。為了上述目標,政策評估者可能有意識地夸大或縮小、掩蓋或曲解評估中的某些事實,從而導致評估結論與實際情況不符。

  2. 客觀原因

  (1)政策評估資源不足

  第一,評估經費不足。我國官方政策評估經費來源是上級部門撥款,而上級撥款不到位、撥款不充足、下級專款不專用以及人為減少政策評估款項,導致政策評估機構無法對公共政策進行正式和全面的評估,政策評估過程形式化,政策評估內容不系統、政策評估程序不規范。在資料收集方面,導致評估機構會因不能支付信息收集成本而放棄這些信息收集,或者本來應該實地調查獲得第一手資料的而改用二手甚至三手資料等。

  第二,缺乏優秀的政策評估人員。整體勝任能力欠缺,不能把理論評估與決策現實有機結合,缺乏必要的教育、培訓,沒能掌握政策評估的科學理論和相關技術方法。政策評估主體專業勝任能力在很大程度上決定了政策評估方法選擇的科學性和合理性,并偏向于那些簡單的方法。具體表現在:信息收集存在技術障礙,手段匱乏、方法落后;信息收集者對某些政策信息不敏感而遺漏這些信息,定性分析方法多,定量分析方法少;在評估標準方面用價值判斷取代事實分析,用定性評估取代定量評估。

  (2)政策評估主體的獨立性不足

  政策評估主體與政策制定和執行主體應相對分離。而官方的政策評估組織處于附屬地位,難以擺脫對政府的依賴性,評估經費的唯一來源就是上級部門撥款,政策評估處于被動狀態,評估人員由于官僚等級會受到上級領導的壓力,致使政策評估淪為政府出臺政策的可行性論證。同時無法自主開展評估工作,無法形成客觀、公正和可靠性的結論。政策評估主體的獨立性不足直接影響到對評估內容和評估標準的選擇,繼而影響評估結論的可靠性。獨立性不足的重要表現就是結論在前,證據收集在后,站在決策者和執行者立場,政策評估退變為政策質量的背書或者否定政策的理由。客觀性和公正性無從談起。

  綜上所述,由于評估人員的價值錯位和認知錯位等主觀原因,加上評估資源和獨立性不足等客觀原因,評估機構通常不能合理地選擇評估內容、獲取可靠性的信息、不能正確選擇評估標準和評估方法,政策評估可能存在結論不可靠和不可信的情況,導致公共政策評估結果的利益相關者對評估結論的質疑或疑慮。因此,到底是利益相關者認知偏差,還是政策評估結論存在錯誤,這就需要對評估結論的可靠性和客觀性進行再評估。

  四、公共政策評估審計的可行性分析

  上述分析只是說明公共政策評估需要再評估,但是公共政策評估再評估包括評估機構自我評估、同行業互評和公共政策評估審計等多種方式,無論哪一種方式,都存在與政策評估本身一樣的兩個問題,即權威性和獨立性,這兩個問題影響政策評估再評估結論本身的可靠性。相關研究表明,評估機構自我評估、同行業互評存在權威性不足、獨立性不強的缺陷,而由審計機關開展的政策評估審計方式進行的公共政策評估再評估這種形式則可以克服這些缺陷。首先,審計監督獨立于政策制定和政策執行,與政策制定和執行過程保持相對獨立;其次,審計機關能夠超越公共政策其他特定利益相關者,站在公眾利益完全能夠做到事實證據在前、審計結論在后的基本要求,并超越部門利益和本位主義影響;再次,審計機關是獨立的政治機關和行政機關,有很高的權威性,在審計取證和信息獲取方面具有很大的優勢;最后,審計監督本身是專業性的監督,具有跨地區、跨部門、跨行業的職業經驗,審計機關在重大政策跟蹤審計中積累的經驗為政策評估的再評估提供了很強的實務支持。總之,由于評估主體的自我復核性再評估和同行互估都存在獨立性及權威性不足等問題,而政府審計機關具有權威性和獨立性,以政策評估審計的方式開展對政策評估的再評估可以有效提高結論的客觀性和公正性1。

  五、公共政策評估審計的內容

  公共政策評估是評估主體根據一定的評估標準,對政策對象進行分析、比較和綜合,以判斷其利弊、優劣和質量高低的一種行為。政策評估結論是政策評估人員根據所獲取的信息、選取既定的評價標準和采用特定的評級方法對政策的執行與效果方面進行比較的結果。換而言之,政策評估結論是評估內容、評估方法所依賴的信息組成的函數的因變量。政策評估結論的可靠性與評估信息的充分性、評估標準合理性以及評估方法恰當密切相關。因此,政策評估結論的可靠性與評估信息的充分性、評估標準合理性以及評估方法恰當性成為政策評估的審計基本內容。

  (一)政策評估內容完整性審計

  政策評估完整性審計重點關注以下問題:(1)簡單評估政策數而忽視政策影響的,就是說僅僅對政府行為和政策實現預定目標程度的評估,忽視深層面的政策對目標群體及其他利益相關者態度行為的影響評估。(2)忽視政策方案存在的問題。(3)為了證明政策的正面效果,回避政策的負效應,對應評估的內容輕描淡寫,不應評估的內容大書特書。(4)以主觀選擇替代客觀標準,擇其表而舍其實,以局部成績掩蓋整體失誤,以局部亮點掩蓋全局不足。(5)為了詆毀對手,抓住一點攻擊全盤,以局部不足否定政策執行的全部。針對上述情況,審計機關開展的政策評估內容完整性評估應該復核政策評估是否從經濟、社會、政治和技術等全面地反映作為評估對象的特定公共政策對政策客體實際狀態的改變程度,全面地反映評估對象的實際狀況,而不是片面從一個角度,如經濟效益角度對政策方案和政策執行進行評價。應該從多個角度,包括政治角度進行全方位評估,進而給出綜合性的意見。就政策效果評估審計而言,需要全面符合政策實施的法律政治效益、社會效益、經濟效益和生態環境效益及其對區域經濟和社會發展的短期影響與長期影響。總之,審計人員應該根據政策評估的特定目標,檢查政策評估的評價內容是否合適和完善。

  (二)政策評估信息的審計

  充分可靠的信息是進行政策評估的前提條件。如果政策評估建立在不充分的信息基礎上,如資料來源不可靠,將影響政策評估的科學性和可靠性,使政策評估結論出現偏差。但是政策信息的收集、整理、加工和使用絕非易事,原因是多方面的。評估對象方面的原因:(1)部分政府機關不重視信息管理,資料記錄殘缺不全,統計數據不準確,信息處理混亂。(2)很多內部資料受到保密法的保護或者公開條例的豁免而不對外公開。(3)政策制定和執行主體以及相關人員因為抵制政策評估干脆拒絕提供任何有價值的信息。(4)政策制定和執行者為了凸顯成績選擇性地提供有利于自己的政策信息,或者為了掩蓋失誤而提供虛假的政策信息,誤導政策評估人員。評估主體方面的原因:(1)政策評估主體對政策信息的重視程度不夠,意識不到政策信息的失真,或沒有采取必要的修正或糾偏措施。(2)全面收集和分析多元政策資源重疊產生廣泛影響的政策信息難度很大。

  因此,面對政策評估的結論質疑,審計機關應該復核政策信息的充分性和可靠性。

  首先,對由于政策制定者和執行者主觀意愿導致的信息缺失,審計機關可通過與有關部門和人員進行溝通來解決,或通過政治層面施加壓力甚至運用法律途徑來解決。其次,對由于技術上的原因而導致的信息缺乏和失真,可以通過信息收集手段和方法上的完善來解決。最后,在成本過高或技術條件不具備時,應及時調整審計方案,修改與信息有關的審計模型,通過其他間接性或替代性指標信息重新建模,或者調整審計方法和分析角度,從其他途徑重新評估原有的政策對象。

  (三)政策評估標準的審計

  政策評估標準是衡量政策方案優劣和政策效果好壞的依據。正確選擇和合理設置政策評估標準是確保政策評估結論可靠的基本條件及基本保障。沒有政策標準就沒有政策評估,對于公共政策所產生的客觀結果選擇的評估標準不同,政策評估結論可能截然不同。如果指標設置過高,合格的公共政策會被評估為不合格;如果指標設置過低,不合格的公共政策會被評估為合格。政策評估標準的確定本身具有很大的主觀性,受到評估者的價值標準影響。政策評估內容可以分解為一系列可測量的客觀指標,體現為一定的數量值、比率關系和統計數據。選擇的評價標準包括過去指標,對比其他部門和地區、政策自身要求,法規規范和整改要求等。審計人員需要通過政策評估標準的適用性判斷政策評估結論的可靠性。

  (四)政策評估方法的審計

  政策評估方法是政策評估的手段,包括一系列定性分析和定量分析方法,也包括經驗研究和演繹推理方法。政策評估方法的誤用是造成政策結論出現偏差的常見原因。政策評估方法選擇失當具體表現:(1)使用定性方法代替定量分析方法。例如,因政策成本計算困難而使用成本—效益分析或成本—效能分析方法,政策評估結論建立在不可靠的成本核算基礎之上等。(2)政策效果評估方面,盲目追求復雜的方法。評估主體對定量方法掌握欠缺,不能依據政策評估方法適用性進行評估。政策效果審計方法中涉及很多高級實證技術,其難度遠遠大于遵循性審計方法,尤其是因果推斷技術,這是開展政策效果審計的一個技術瓶頸。

  本文構建的公共政策評估審計內容理論邏輯如圖1所示。

  六、公共政策評估審計的對象

  政策評估審計的對象就是特定的政策評估主體,也就是評估機構。政策評估主體包括官方政策評估組織和非官方政策評估組織。非官方政策評估組織泛指專門性的政策研究機構,如社會團體等民間的政策評估組織,社會中介評估組織,報紙、雜志和電視等新聞傳媒及社會公眾等。他們以各自特有的方式參與政策評估。政策研究機構是非官方評估機構的代表,我國從中央到地方各級政府都設有專門的政策研究機構,包括中共中央政策研究室、國務院發展研究中心以及各高校和科研單位設立的政策研究機構。非官方的民間政策評估組織具有專門知識和社會關系等優勢,更容易進行社會溝通,了解民意,可以獲得官方評估組織無法獲得的信息。同時,民間評估人員地位中立,更能夠保持公正、客觀態度。但是非官方政策評估組織整體上缺乏由專業人員組成的專業政策評估機構,很多地方尚未建立起來,大部分工作主要由各級政府的政策研究組織承擔。

  圖1 政策評估審計內容的理論邏輯

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  審計作為一種監督行為是針對公共權力的監督,因此對政策評估審計的對象自然是官方評估機構,尤其是那些政策制定者與執行者控制下的政策評估機構和黨政部門所屬的政策研究機構。非官方的評估組織實施的政策評估并非公共權力范疇,因此不是政策評估審計的基本對象。

  七、結束語

  本文探討了政策評估中可能存在的錯弊及其原因,并以此為基礎分析了政策評估審計的內容和審計對象問題。研究認為,公共政策評估審計可以確認或解除政策評估機構的受托責任,糾正政策評估結論的錯誤,提高政策評估結論的可靠性、接受性和有用性。為此,建議審計機關盡快探索并開展公共政策評估審計,為各級政府部門對評估機構和人員進行合理獎懲、完善公共政策評估方案、強化公共政策執行并提高公共政策效果提供保障。

  參考文獻

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  注釋

  1(1)當然,審計不參與決策也有不利的一面。這樣審計可能對決策的政治經濟背景、依據、執行場景缺乏深刻的理解,而這些知識、背景對于政策評估審計評價而言非常重要,其重要性遠遠大于審計專業背景。


作者單位:南京審計大學政府審計學院
原文出處:鄭小榮,陳偉華.公共政策評估審計基本理論初探[J].會計之友,2021(19):123-128.
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