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權責清單背景下經濟責任審計的困境與路徑

來源:會計之友 作者:林放為,曹栩,游蘇,沈
發布于:2021-08-05 共10006字

  摘    要: 權責清單是我國政府為規范政府權責運行,優化政府職責體系構建,深化行政體制改革而確立的一項制度安排,有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。隨著新時代現代化進程的不斷推進,經濟責任審計應以權責清單為重要導向與依據,通過審計監督的“免疫體系”功能,強化權力約束,促進依法行政和完善責任機制。文章在權責清單視野下探索了經濟責任審計的作用機制,深入剖析了現階段經濟責任審計的現實困境,進而提出完善經濟責任審計的實現路徑。

  關鍵詞 :     經濟責任審計;權責清單;權責一致;

  一、問題的提出

  權力與責任的法定化、對等化和公開化,是現代政府的建設目標。我國權責清單制度建設以權責法定為導向,致力于實現權責良性互動,并注重政府信息公開,有助于深化行政體制改革和實現國家治理體系和治理能力現代化建設。2013年黨的十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程”。2015年國辦和中辦發布了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》,要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府權力清單公布工作。2016年十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出要“實行權力清單制度,公開權力運行過程和結果,健全不當用權問責機制,把權力關進制度籠子,讓權力在陽光下運行”。2018年十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,首次明確指出權責清單制度在合理設置和配置各層級機構及其職能中的重要作用。2019年十九屆四中全會以優化政府職責體系為抓手,提出“實行政府權責清單制度,厘清政府和市場、政府和社會關系”。完善現代政府權責清單治理有助于政府權力運行法治規范、公開為民,促進政府承擔公眾受托責任、履行公共治理職能。

  經濟責任審計是保證受托經濟責任全面有效履行的中國特色經濟監督制度,在強化權力約束、促進依法行政和完善責任機制等方面發揮著重要作用。隨著新時代國家治理現代化進程的不斷推進,經濟責任審計應以權責清單制度為重要導向與依據,拓展審計職能,提升審計層次,完善審計方法體系,健全審計問責機制,推進經濟責任審計全覆蓋,強化審計監督的“免疫體系”功能。權責清單視野下經濟責任審計的作用機制是什么?具體到實踐層面,存在哪些現實困境?如何有針對性地解決?本文嘗試對上述問題進行系統性探索。

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  二、文獻綜述

  (一)權責清單制度的相關研究

  所謂權責清單,即指政府各職能部門將其所掌握的各項權力及相應需承擔的各項責任進行全面統計、梳理,并細化制成清單進行公示,明確劃定權責邊界,實現政府權力運行公開透明。權責清單制度最早開始于2005年河北省的實踐,彼時國內對權力與責任互相依托關系的認知尚不明確,實踐也只停留在權力清單的初步梳理層面。2013年黨的十八屆三中全會審議《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》,提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程”后,學術界圍繞權責清單制度開始了一系列研究[1]。王湘軍和李雪茹[2]認為,權責清單制度可謂“對如何明確各主體公共行政權并促使其認真履行責任”這一重大命題的積極回應。劉啟川[3]從法律層面剖析制度本質,探究以建設法治政府、廉潔政府為目標的權責清單制度建構邏輯。李軍鵬[4]、馬嶺和蘇藝[5]、張紅濤[6]等學者探討了政府權責清單制度建設的目標、任務、功能定位及意義,可以從權責清單法定化、整體化、多方參與、動態管理等方面完善權責清單制度[7,8]。

  然而,權責清單制度作為一個尚未發展成熟的制度安排,仍然存在很多問題和局限。陶立業[9]、劉立煌等[10]、沈榮華等[11]學者對權責清單制度在政務機關、高校、醫院等領域的應用進行了分析,評價其實踐成果與成效,分析問題并提出對策。丁藝宏[12]提出,必須規范對政府權力范圍的界定,公開政府權力運行路徑。陳向芳[13]也認為,權力清單關鍵要明確權力的來源和依據,責任清單關鍵要確定責任主體,劃清責任范圍。

  (二)經濟責任審計相關研究

  經濟責任審計是我國特有的審計類型,國外無此類叫法,但存在和經濟責任審計類似的績效審計、管理審計等,主要也是針對權力人、責任人及政府官員的審計。2004年美國審計總署更名為“Government Accountability Office”,說明政府受托責任和問責機制的重要性,美國的績效審計強調對個人權責履行的績效考核與評價。James[14]根據受托責任的階梯理論將績效審計“3E”劃分為受托責任的五個層次,即誠實合法性責任、過程責任、績效責任、方案責任和政策責任。John[15]在對不同國家績效審計比較后提出,要改善政府職能,必須與政府受托經濟責任的改革結合起來。Reichborn和Kristin[16]、Laffan[17]認為通過審計問責也可以在一定程度上抑制腐敗,加強對權力監管。

  我國對經濟責任審計的關注始于1985年廠長(經理)離任審計,這是經濟責任審計最早出現的形式。后來隨著實踐的發展,有些學者認為經濟責任審計即對黨政領導干部任職期間所在部門財務財政情況及其應負責任進行監督與評價[18]。劉世林和方偉明[19]從廣義受托責任觀視角出發,認為經濟責任審計不應局限于微觀經濟責任,還應關注領導干部的宏觀經濟責任及社會責任。黃溶冰等[20]基于科學發展觀,提出應將環境保護責任納入經濟責任審計范圍,開展黨政領導干部綠色經濟責任審計。還有學者提出從行政責任、履職責任、社會責任、環境責任等方面建立經濟責任審計指標體系(史元、石曰丹,2016),采用平衡計分卡、模糊評價法、層次變權綜合評價法等方法對經濟責任履行情況進行多角度評價[21]。

  馬志娟[22]對經濟責任審計與政府問責之間的關系進行了研究,認為要實現責任追究的目標,充分發揮經濟責任審計的作用,應建立與政府問責制相適應的經濟責任審計模式。還有學者在探究經濟責任審計問責一體化模式時提出構建以經濟責任審計為基礎的問責機制,以更好地發揮經濟責任審計的作用,加強對政府權力運行的制約與監督(姜麗莎等,2019)。我國經濟責任審計存在責任界定不清晰、審計評價功能難以發揮、審計結果運用不充分等問題,追根溯源,權責不清是導致經濟責任審計發展受限的重要原因。權責清單制度的提出既是經濟責任審計發展的契機,也是經濟責任審計工作需要面對的一道難關,要在審計工作中充分結合權責清單,監督和制約政府依法行使公共經濟權力和切實履行公共經濟責任[23]。

  綜上所述,學者針對經濟責任審計與權責清單制度進行了有益探索,但是少有學者將兩者結合起來探究經濟責任審計的發展困境與未來發展方向。迄今為止,全國各省、市、縣政府權責清單梳理及公示工作已基本完成,但學術界對其的探究仍大多止步于構建意義、構建現狀及構建經驗總結。經濟責任審計的研究成果也主要集中于經濟責任審計內容、審計評價及定位、實踐成果等方面。雖然大多學者基本認可經濟責任審計中權責導向的審計模式,然而權責清單制度下經濟責任審計的作用機制,以及如何充分合理地利用該制度推動經濟責任審計的創新性發展,仍缺乏足夠的理論與實務研究。因此,本文擬在權責清單視野下,探索經濟責任審計作用機制,挖掘經濟責任審計實踐存在的問題,在此基礎上提出相應的完善路徑。

  三、權責清單視野下經濟責任審計的作用機制

  在我國,人民是政府權力的賦予者和委托人。人民主權論指出,國家權力來源于人民,則應受人民監督。因此,我國政府的各項工作與決策都體現著人民意志,國家機關亦是人民意志的執行者。受托責任論進一步指出,作為代理人的政府需對人民的委托負責,依法有效行權。這種公共受托責任是現代國家審計產生的基礎。經濟責任審計同樣發端于公共受托責任關系,并將審計對象人格化,對領導干部任期經濟責任的履行情況進行評價與監督。同時,經濟責任審計的內涵與外延亦隨著公共受托責任的發展而發展。隨著國家治理現代化進程的推進,公眾受托責任的政治屬性被進一步強化,經濟責任審計中關于國家治理的本質與功能隨之提升。從國家治理觀出發,新時代經濟責任審計應緊密結合國家治理體系與治理能力現代化建設的發展要求,全方位加強對領導干部職責履行情況的監督,更好地服務我國政治體制改革。

  權責清單制度是我國政府在職責體系構建過程中的一項創新性制度安排,旨在深化“放管服”改革以及推動法治政府、責任政府和服務型政府建設。一是根據權力法定原則,建立權力清單。各級政府及部門對所屬權力進行全面梳理和規范管理,清除缺乏法律依據的權力,精簡不符合全面深化改革要求的權力,調整上下級政府部門之間的權力,明確各級政府部門職責權限,促進依法行政,實現簡政放權。二是基于權責一致原則,建立責任清單。在權力清單的基礎上,厘清與政府部門權力相適應的行政責任,明確政府事務的責任主體,完善問責機制。三是在建立權責清單的基礎上,優化政府權責配置,促進政府職能轉變。權責清單制度通過規范政府權力運行,明確政府行政責任,實現政府權責的長效良性互動,轉變政府職能,逐步建立服務型政府。可以說,權責清單制度是我國國家治理體系與治理能力現代化建設的重要抓手。

  新時代,經濟責任審計應以權責清單制度為重要導向與依據,規劃審計工作,拓展審計職能,提升審計層次,完善審計方法體系,健全審計問責機制,并通過揭示、預防和抵御三大機制強化“免疫體系”功能,如圖1所示。

  一是以權責清單為重要依據,通過揭示機制,充分揭露領導干部履行職責的真實情況與實際問題。依據權責清單,明確權責主體、權責范圍、權責類型以及權責運行過程中的關鍵環節與關鍵人員。在此基礎上,對領導干部履職情況進行全面深入的監督。注重分析不符合權責清單與相關制度要求的事項,不僅要揭露導致領導干部履職行為違反真實性、合法性、有效性的直接因素,而且需結合實際情況揭示間接因素以及深層次原因。

  二是在揭示機制的基礎上,通過出具建設性的審計建議,健全權責清單制度建設,從源頭上規范政府權責運用與職責履行。注重前瞻意識,通過挖掘政府權力運行與責任履行過程中的問題,針對完善政府部門權責體系以及服務權責清單制度建設等方面,提出深層次建議,加強政府權責運行中的基礎設施建設,充分發揮經濟責任審計的預防機制作用。

  三是加強經濟責任審計的抵御機制作用,充分降低領導干部履職違規風險,加強領導干部的責任意識。對領導干部履行職責情況出具審計建議,加強審計信息披露,提高審計問題整改力度,對后續整改情況進行全方位的審計追蹤,并依據權責清單,實現責任到“人”,健全審計問責機制建設,進行強有力的審計問責,最大限度地發揮抵御機制作用。

  圖1 權責清單視野下經濟責任審計的作用機制

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  四、權責清單視野下經濟責任審計的現實困境

  (一)權責清單合法合規性和科學有效性不足

  一方面,各部門和各職位的權責清單項目交叉、泛濫,存在同一職權多個部門行使或同一部門同時行使多種職權等情況,權責劃分失去實質性意義。在構建權責清單監管機制時沒有明確內部分權的原則導致同一機關具有多項職權的情形,造成了部門之間權力界限模糊,不利于互相監督和相互配合,在審計時也會因為部門缺乏明確的功能導向而難以確定審計重點,審計依據和審計線索混亂錯雜,增加審計成本。同一權力和責任包含于不同部門或職位的權責清單,體現了沒有將責任落實到責任主體的觀念,導致審計人員無法快速、準確地界定權力和責任主體,難以找到審計突破點,甚至在對不同部門審計時可能會出現重復審計,造成審計資源浪費,并且審計發現的失職行為易被推卸或攤薄。

  另一方面,各地政府編制清單所遵循的依據和標準不一致。有人認為應嚴格遵照法律法規,有人則認為國務院的一些規范性文件等都可作為編制依據,再加上各地政府對法律法規中權力劃分標準的理解各執一端,故而出現了一些層級相同、類型相同的部門,清單中的權責范圍、內容和格式規范卻不一樣。

  上述問題導致審計機關在對不同審計對象進行權責梳理時,可能會產生混淆,審計結果和審計評價存在偏差,加大了審計風險。因而,審計機關必須要對不同的清單制定依據和標準進行準確區分和把握,這勢必又會加大審計成本。而且,在不同機構部門之間按照不同的依據和標準來進行問責、追責,必然存在不公,難以讓人信服,想要將審計結果落到實處則更是難上加難。

  (二)對權責清單的應用不充分

  自清單制度出臺以來,雖然許多地方審計機關紛紛響應政策,花費大量人力、物力和財力編制權責清單,但很多執法監督機構并不能真正認識到權責清單的價值與功能。審計機關仍然習慣于固守原有思維,不善于或不樂于利用權責清單來對照權責履行標準和評價依據,探索在經濟責任審計工作中運用權責清單的方式方法。目前許多地方審計機關對權責清單制度在經濟責任審計工作中的運用還處于比較表面化、形式化的階段,缺乏創新性的探索研究。主要體現在以下幾個方面:首先,沒有形成以權力為起點、以權定責、從權到責的審計模式,不能快速、準確地厘清審計思路、確定審計重點、制定審計計劃,導致經濟責任審計工作無序、低效。其次,對兩張清單的分析和梳理不透徹,不能準確界定經濟權力和經濟責任的主體、范圍和內容,導致經濟責任審計工作存在漏洞和局限,審計風險較大。再次,將“權力清單”和“責任清單”割裂,沒有進行對照和融合,導致審計中對權責不一致的問題依然難以審查。最后,對權責清單的應用缺乏創新,未能與其他審計方法和手段進行有機結合,導致權責清單的作用不能充分發揮。

  (三)審計結果運用不充分

  經濟責任審計結果運用是經濟責任審計根本的出發點和落腳點,是經濟責任審計是否發揮其功能的重要體現。它影響經濟責任審計能否持續有效進行,也關系到國家審計服務于國家治理的監督管理效果。然而,現階段經濟責任審計未能與權責清單有效結合,進而為高效的結果運用機制服務。

  首先,在審計結果公告方面,目前國內外各種審計信息披露模式都無法實現完全的信息數據化。披露的信息中,定性為主、定量為輔,而定性信息的主觀性無疑會導致審計信息披露的客觀性和公正性被削弱。在清單制度出臺后,審計機關對如何結合權責清單來完善審計結果公告制度的公正客觀性,也缺乏創新性的探索。

  其次,在審計追責方面,雖然被審計單位的責任清單給責任追究提供了依據,但對審計后發現的經濟問題缺乏統一的追責標準,對審計后續整改跟蹤及問題處理的配合度也差強人意,這就為在根據審計結果和責任清單進行責任追究的過程中留下了徇私舞弊的空間,使得那些腐敗官員認為即使違反清單規定,在被審計時也可以輕易地推卸或攤薄責任,進而漠視甚至無視經濟責任審計工作。

  最后,在公共參與方面,社會反饋渠道不通暢。審計工作對社會大眾而言,信息輸出大于信息輸入,這種單向的信息輸送模式使得審計工作脫離了群眾,公眾的基本知情權與參與權無法得到保障,缺乏有效的外部監督,與審計最終應當服務于國家、社會和人民群眾的目標有所背離。

  (四)審計機關自身建設和審計隊伍培養不到位

  審計機關自身對清單制度的落實不到位。權責清單制度出臺后,省級、市級、區級等地方審計機關都曾明確要求,所有審計機關都要按照制度要求,制定審計機關權責清單,規范審計權力、落實審計責任。但很多地方審計機關在清單的制定與落實中敷衍塞責,形式大于實質,審計權力和責任交叉重疊、分類錯亂等現象依舊存在。審計機關自身尚不能對清單制度充分落實,審計權力和責任體系運行不暢,又如何能在工作中對審計對象的權責清單透徹分析運用?

  審計機關缺乏針對性的團隊建設。一些地方對審計人員的相關培訓不夠充分,部分審計人員未能形成利用清單開展工作的意識,對該制度的掌握和熟悉程度較低,在工作中對權責清單的運用缺少經驗和理論支持,仍然依賴于傳統的經濟責任審計工作方法,難以將權責清單制度與審計工作充分融合,對清單的運用模棱兩可、浮于表面,缺乏創新性的探索研究,審計工作質量無實質性提高。

  五、權責清單視野下經濟責任審計的實現路徑

  (一)審查權責清單,確保審計依據的有效性

  各地政府部門權責清單編制依據和標準不統一,是目前國家正積極研究但還未解決的問題,也是經濟責任審計無法避開的難題。因此,要想有效利用被審計單位的權責清單開展工作,必須要確認清單各項權責的依據來源、運用流程、使用范圍等是否符合相關規定,確保清單可以作為支撐審計工作的有效依據。

  依據相關法律法規所編制的清單無可置疑,但若以法律法規作為唯一依據顯然有些不符合現實情況。所以,目前經濟責任審計在鑒定被審計單位權責清單的過程中,需要突破的重點難點在于,法律法規之外哪些規范性文件也可作為清單編制的依據,這就需要審計人員在實際工作中對被審計單位所依據的相關規范性文件進行仔細、審慎的判斷,比如國務院發布的“三定”規定,在實踐中政府部門的權責歸類、行政資格等都是依據該規定來確定的。

  然而被審計單位權責清單中所列項目繁多,若要對有疑慮的權責項目一一確認,必將浪費大量審計成本。因此被審計單位在提供權責清單時,應對每一項權責的依據來源進行詳細的標注和說明,讓審計機關在對某項權責產生疑慮時可以快速、準確地找到其依據來源,以便進行確認和判斷,提高審計效率。

  (二)充分運用權責清單,落實從權到責、權責一致的審計模式

  首先,要堅持權力導向,將“權力清單”作為經濟責任審計起點。“權力清單”作為“以權定責”的基礎有三個關鍵:一是依據“權力清單”,確定經濟權力的主體,重點關注那些行政審批權較大、資金資產數量較大或經濟活動較復雜的部門和單位,因為這些部門的領導干部往往掌控著能夠產生巨大經濟效應的公權力,權力尋租的空間也較大。二是依據“權力清單”,確定經濟權力的范圍和內容,對被審計單位在任職中和已離任的、與審計項目相關的、在經濟事項中擁有一定經濟權力的全部相關領導干部的權力清單進行全面整合和分析,確定行使各項經濟權力的真實主體,保證責任追究的公正性。三是依據“權力清單”,確定權力運行中的關鍵環節和節點,突出看緊政府的“錢袋子”,瞄準被審計單位經濟權力運行體系中的重要節點和高風險環節,監測權力運行是否行駛在法制軌道上。

  其次,根據“以權定責”的原則,實現“權責一致”。在確定了經濟權力的主體、范圍、內容以及權力運行中的關鍵環節和節點的基礎上,要將“權力清單”與“責任清單”對照,從而確認經濟責任的相關責任人、范圍及內容,使審計工作可以高效開展。另外,在梳理責任時,一方面要依據兩張清單確定領導干部個人的經濟責任,另一方面要對責任清單進行整體上的結構剖析,厘清領導干部個人責任與組織責任之間的勾連關系,從而準確界定領導干部的直接責任、主要責任、主管責任、集體責任等責任類型。

  最后,結合權責清單,開展審計工作。在經濟責任審計開展過程中,應以被審計單位的權責清單為工作線索,充分利用權責清單,結合“紅旗標志法”,精準識別和警惕清單中所列的各項權力運行和責任履行過程中的高風險舞弊信號,審查在高風險環節和節點中的相關當事人是否存在越權濫權、以權謀私、浪費國有資源等問題。

  (三)依據權責清單,強化審計結果運用與審計追責

  權責清單為經濟責任審計強化結果運用與審計追責提供了良好契機。首先,創新審計信息披露方式,改進審計結果公告制度。基于權責清單的事項條款,將審計評價指標與標準定量化,將審計信息數據化,科學、有效地評價審計對象履職情況的真實性、合法性和有效性,并探索以報表的形式披露定量化、數據化的審計信息。

  其次,結合權責清單,建立有效的追責標準體系。結合權責清單,明確責任主體,確定審計追責對象,明晰各項問責事項的具體情形,實現權責清單的職責事項與相應的違規追責相對應,規范審計追責的處理措施和具體流程。例如,何種責任應當進行提醒談話、何種責任應當進行誡勉談話、何種責任應當通知整改、何種責任應當移送紀檢監察部門等。

  再次,加強審計追蹤,督促被審計對象切實整改。加強審計追蹤力度,及時跟進審計問題整改的情況,依據權責清單,檢查相關經濟責任的落實和追究情況,督促被審計單位權責調整運行過程中不合規、不規范、不清晰的地方,監督被審計單位完善經濟權力運行體系,并要求被審計單位對整改落實情況和成效及時公開,保證審計工作發揮解決問題的實際效果。

  最后,建立公眾反饋渠道,強化審計監控。通過政府官方網站、“兩微一端”、熱線電話、定期座談等各種方式,建立公眾反饋渠道,全面收集社會公眾對經濟責任審計結果運用與追責情況的建議與評判。從理論和實踐層面,審慎判斷并充分論證公眾的相關反饋,探索具有建設意義的公眾意見,對審計結果運用與審計追責機制進行專業化、制度化、高效化的改進。

  (四)加強審計機關建設,提高審計人員的“清單”能力和“清單”意識

  審計機關應充分落實權責清單,加強自身建設,提高審計人員運用清單執行審計工作的能力和意識。一是運用權責清單,加強審計機關業務與機構建設。明晰權責清單視野下審計工作的執行路徑,有效規劃審計工作流程,制定全面規范的審計工作體系,逐步形成權責清晰、分工明確、責任到人、透明高效的審計工作機制。同時,充分運用針對審計機關自身職責的權責清單,不斷整合并優化審計機關的機構設置和職能劃分,進一步清晰和規范審計機關的職權范圍和內容,推進審計機構改革,構建統一高效的審計監督體系。

  二是加強審計人才隊伍建設,提高審計人員的“清單”能力和“清單”意識。提高審計人員任用門檻和晉升要求,形成“選拔任用+自查自糾+檢舉揭發+檢查評價+獎勵懲罰”的人事管理鏈環,對犯錯人員或糾錯不到位者給予適當的懲罰。同時,增強審計人員依“清單”開展工作的思想意識和業務能力。在思想意識上,要讓審計人員充分認識到運用權責清單的巨大優勢和重要意義;在業務能力上,要針對清單制度的具體規定、審計中對清單的具體運用等方面進行專業培訓,培養能夠充分適應權責清單制度下開展經濟責任審計新發展需求的人才。

  六、結論

  構建合理有效的權責清單,有助于政府權力運行法治規范,促進政府承擔公眾受托責任,為經濟責任審計的開展提供新思路與新思考。經濟責任審計可通過審查權責清單、在經濟責任審計中充分運用權責清單、依據權責清單強化審計結果運用、加強審計人才隊伍建設等途徑,對領導干部公共權力行使與公共責任履行情況進行全面監督、審查、評價與問責。本文的研究對完善權責清單制度,提高經濟責任審計監督功能,深化行政體制改革,以及實現國家治理體系和治理能力現代化具有一定的現實意義。

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  [22]馬志娟腐敗治理、政府問責與經濟責任審計[J]審計研究, 2013(6):52-56.


作者單位:國網江蘇省電力有限公司
原文出處:林放為,曹栩,游蘇,沈琦敏.權責清單視野下經濟責任審計發展對策研究[J].會計之友,2021(15):139-144.
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