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我國公民利用網絡參與公共政策制定的問題與完善

來源:山西高等學校社會科學學報 作者:張利周
發布于:2021-08-12 共6139字

  摘    要: 互聯網為公民參與政策制定提供了一個更加便捷的途徑,然而我國公民的政策參與情況并沒有伴隨網絡參與得到很大改善,還存在公民網絡參與積極性不高、參與效能有限、參與不平等問題。因此,結合我國公民網絡參與政策制定的實際情況,必須積極培育公民政策參與意識,建立政府回應制度及縮小數字鴻溝,從而提高公民網絡參與政策制定的效果。

  關鍵詞 :     “互聯網+";公民參與;公共政策制定;數字鴻溝;對策;

  Abstract: The Internet provides a more convenient way for citizens to participate in policy-making. However, the participation of Chinese citizens in policy-making has not been greatly improved with network participation. There are still some problems, such as low enthusiasm of citizens′ network participation, limited participation efficiency and unequal participation. Therefore, in light of the actual situation of citizens′ network participation in policy-making in China, it is necessary to actively cultivate citizens′ awareness of participation in policy-making, establish a government response system and bridge the digital divides, so as to improve the effectiveness of citizens′ network participation in policy-making.

  Keyword: "Internet +"; citizen participation; public policy-making; digital divides; countermeasures;

  20世紀90年代以來,互聯網飛速發展。根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》,截至2020年12月,我國網民規模達9.89億,互聯網普及率達70.4%。其中,農村網民規模為3.09億,城鎮網民規模為6.08億[1]。龐大的網民群體特別是日益增長的農村網民說明中國的網民群體將越發趨于均衡化。伴隨著整個社會的日益網絡化,“互聯網+”已成為新常態下社會發展的新思維。互聯網不僅在人們的日常生活中發揮重要作用,而且給公民參與政治生活帶來了革命性影響。為此,政府提出了“互聯網+政務”的戰略目標。依托“互聯網+政務”建設,構建高效的公民網絡政策參與機制,有助于推進我國政府治理的現代化。然而,互聯網對于公民參與政策制定的影響一直存在兩種對立的觀點,即數字賦權(digital empowerment)和數字離散(digital disengagement)。前者認為信息技術的發展加強了公民獲取有關政策議程信息的能力,促進了公民參與;后者發現基于互聯網的人類互動并不能改變權力和財富的不平等,往往阻礙著公民參與[2]。那么,“互聯網+”背景下我國公民參與政策制定的狀況到底怎樣?本文嘗試對這一問題進行探究。

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  一、我國公民利用網絡參與政策制定的積極進展

  公共政策是政府對全社會的價值作有權威性的分配,是公共利益表達和整合的一種手段。因此,政府應當通過制度化的公民參與,使公共政策能更好地反映公眾偏好且獲得他們的廣泛支持[3]。事實上,我國公民可以通過人大、政協、聽證會、信訪等傳統的制度化途徑參與公共政策的制定工作。然而,這些傳統的公民參與途徑往往存在渠道不暢通、合力不夠等缺陷。隨著我國互聯網的快速發展和普及,公共政策制定中的公民參與進入了一個新階段——網絡參與。相比于傳統的政策參與途徑,網絡對公民的政策參與有著顯著的促進作用。首先,網絡參與主體更加多元化。網絡平臺的開放性和平等性為社會各群體參與政策制定提供了一個公平的機會,這在一定程度上改變了過去以中產階級和知識分子為主的傳統政策參與模式。其次,網絡為公民提供了多元化的參與渠道。在網絡環境下,公民可以借助政府網站、政府論壇等平臺表達自身訴求和政策建議,而政務微博、政務微信和政務客戶端,即“兩微一端”的興起,開辟了公民參與政策制定的新途徑。最后,網絡參與對政策制定的影響日益凸顯。黨的十九屆五中全會明確提出要加強“數字政府”的決策部署,不斷拓展公眾政策參與的廣度和深度。比如,在“十四五”規劃編制過程中,政府通過網絡向全社會公開征求意見和建議,以提高規劃的科學性和民主性。

  顯然,網絡所具有這些參政優勢是傳統參與渠道無法比擬的,互聯網能夠對公民參與進行賦權。然而,研究表明我國大城市近一半的居民從未登陸過網絡參與平臺[4],互聯網只能吸引原本的積極參與者,對于其他人則毫無作用[5]。由此看來,盡管網絡參與具有很多優勢,但目前我國公民的政策參與情況并沒有伴隨網絡參與得到大幅度改善,還存在一些問題,影響著公民網絡參與的效果。

  二、公民網絡參與政策制定存在的問題

  (一)公民網絡參與的積極性不高

  網絡構建了新型的公共領域,為公民參與公共政策的制定提供了便捷可及的場域,有助于提高公民的參與積極性。然而,許多網民上網的主要目的是娛樂和消費,網絡政策參與的積極性比較低。例如,杭州市政府從2014年到2016年在官網上征求公民對政府工作報告的建議,但公民參與的數量越來越少。廣州市政府面向公眾征集公共政策意見,公眾反饋較多的是2016年為民辦實事項目的意見,但也只有100多條意見[6]。同樣,東莞市政府2021年在官網上向社會公眾征求對《東莞市電動自行車管理條例》的意見,僅僅收到73條意見。顯而易見,公民對網絡參與政策制定的興趣不高。

  公民網絡參與積極性不高的原因是多方面的。一方面是阿爾蒙德的“臣民”文化在某種程度上影響著網絡世界,公民往往習慣于執行而不是參與政策制定;另一方面,盡管網絡的開放性和便捷性使得公民參與的成本更低,但參與行為依然需要公民承擔時間、金錢、風險等成本。加之,公共政策本質上是一種“受益共享性”的公共產品,任何人都可以享受新政策帶來的好處或利益,從而導致公民缺乏參與公共政策制定的動力,表現出一種參與冷漠。此外,面對公民的無序網絡參與和網絡集體行動對國家構成的挑戰,政府通過網絡實名制、網絡謠言入刑、“約談十條”等措施強化了對互聯網的治理。不可否認,這些管理措施有助于規范公民的網絡參與行為。然而,公民網絡政策參與的重要原因之一就是網絡的匿名性。它可以使公民不受現實身份的影響,自由表達自己的真實意愿。但網絡實名制等措施增加了公民隱瞞真實偏好的可能性,在一定程度上削減了公民網絡參與熱情。

  (二)公民網絡參與的效能有限

  公民網絡參與公共政策的效能是指公民通過網絡參與公共政策制定的活動達到預期目的和影響公共政策制定的程度。換言之,就是公民參與公共政策的建議是否得到政府的有效回應,政策建議是否對公共政策結果產生實質性影響。網絡的開放性打破了政府壟斷信息的局面,公民可以通過論壇、微博、政府網站等平臺參與公共政策的制定。有學者發現,盡管政府對網絡實施嚴密的審查[7],但網絡參與仍是公民訴求表達的重要“社會設置”[8]。然而,公民的網絡政策參與并沒有從根本上改變政府回應力較低的傳統弊病。調查顯示,只有21%—26%的政策建議得到政府的有效回應[6]。此外,政府通過網絡征集政策制定的意見和建議,實質上更接近于對公共政策的征求意見稿的公示,公民參與情況對政策的制定基本不會產生實質性的影響。特別是對于社會底層群體,網絡帶給他們的影響是“形式化增能”與“實質性缺失”并存[9],即網絡在形式上賦予了底層群體自由的話語表達空間,但就實質而言,他們并未能獲得切實的話語權利。實事求是說,在一定程度上,網絡參與的“空間間接性”改變了傳統面對面的人類互動,破壞了民主商談的質量,進一步弱化了公民網絡參與的效能。

  (三)公民網絡參與的不平等性

  隨著互聯網高速發展,農村地區和偏遠地區互聯網基礎設施建設加快,特別是智能手機的廣泛使用,我國互聯網普及程度進一步提高,網民結構也趨向均衡化發展。同時,“互聯網+政務”作為數字政府建設的出發點,有助于擴大公民的網絡政策參與。因此,理論上每個受到特定政策影響的公民都有機會接近和利用網絡表達他們的偏好并影響政策。然而,盡管互聯網能夠對公民賦權,幫助他們克服時間、空間等方面的限制,從而使公民更加容易獲取政治信息和參與政策制定,但互聯網并不能改變權力和財富的不平等,現實生活中的階層分化會折射到公民的網絡參與活動中來,導致他們的參與能力和影響力不盡相同。社會精英和知識分子擁有大量的社會資源,他們在政策制定過程中有更大的話語權,自然對政策制定的影響較大,而那些在現實生活中擁有較少社會資源的勞動階層同樣屬于網絡話語結構中的邊緣群體。研究發現,網絡參與的訴求主體越強勢、訴求文本的質量越好,其訴求越容易引起政府的重視[10]。對社會底層勞動群體來說,他們的文化程度往往較低,不擅長寫高質量的訴求文本,獲得政府回應的可能性較低,從而在政策的議程設置和動員方面基本處于被動應和狀態。顯然,公民網絡政策參與過程中存在著不平等性,不同群體之間的數字鴻溝并沒有隨著網絡的普及而消失。

  三、完善公民網絡參與政策制定的對策

  (一)培育公民參與意識,提高公民網絡參與積極性

  網絡參與意識是導致具體參與行為的直接因素[11]。因此,要促進公民的網絡參與行為,就需要培養和提高他們的參與意識。一方面,政府需要提高公民政治主體的地位,培養他們的公民意識和公共精神,塑造參與性的政治文化,改變傳統參與的“沉默大多數”現象,從而增強公民網絡參與的自覺性和積極性。同時,政府還可以通過降低網絡參與成本,并對那些積極參與政策制定的公民給予適當獎勵,激發公民的網絡參與熱情。另一方面,盡管公民普遍認為公共政策重要,但是政策議題并不一定是他們最喜歡談論的政治話題,這也使公民參與政策制定的積極性不高,說明政府的政策議題設置與民眾的喜好偏離。所以,政府在政策議程的設置方面,應該使那些影響普通群眾日常生活和切身利益的社會問題盡快進入政府決策議程,比如道路、環境、養老等,從而提高他們的參與積極性。

  此外,面對網絡的快速發展,互聯網領域的“國家回歸”逐漸得到全球性認可[12]。政府需要加強對互聯網的有效治理,但關鍵是要在“網絡秩序”和“網絡活力”之間保持平衡。顯然,政府除了強化對網絡上非理性政策參與行為的監管,還需要尊重公民自由表達的權利,保證網絡參與渠道的暢通。

  (二)建立政府回應制度,增強公民網絡參與效能

  隨著網絡時代的到來,要推進公民的網絡參與,就要加強政府對網絡的回應能力。實驗研究表明,公民影響政策制定應具備三個先決條件:第一,公民愿意且能夠通過多種渠道表達自己的偏好;第二,政府愿意將公民需求整合進政策之中;第三,政府確實將公眾部分需求整合進政策[13]。互聯網已經為公民提供了便捷的訴求表達渠道,政府對公民網絡參與意見的接受就成了影響參與效能的關鍵。為此,政府應該建立制度化的回應機制,對公民網絡參與的意見或建議給予及時的回復和反饋,從而改變對公民意見“重征集、輕反饋”“征而不取”的現狀。為了保證政府高效地對網民意見給予反饋,最好建立相應的績效評估機制,把政府對網民的回復數量、回復質量、回復滿意度等內容納入年終考核,從而在機制上保證政府回應的長效性。而且,公民網絡參與需要“關口前移”,即政府不僅僅在政策征求意見階段吸納公民參與,在公共政策的議題設置環節也需要邀請公民參與,從而實現公民的實質參與。與此同時,為了增強公民網絡參與的效能,政府還應堅持“兩條腿”走路,吸取傳統參與方式面對面的“討論、對話和協商”的優勢,克服網絡參與“空間間接性”的不足,通過“線上線下”的參與活動提高公民對政策制定的實質影響力。

  (三)縮小數字鴻溝,推進公民網絡參與平等

  目前,我國的互聯網普及率達到70.4%,公民網絡參與的數字鴻溝逐漸由“有或無”資源的一級數字鴻溝(the first-level digital divide)向數字資源使用程度、內容與技能的群體差異的二級數字鴻溝(the second-level digital divide)轉變[14]。一級數字鴻溝可能會邊緣化那些無法接近網絡的人,使得公民的網絡政策參與變得排外而非包容。為此,政府應完善互聯網基礎設施建設,著力解決網絡覆蓋“最后一公里”問題,讓更多的公民接觸和了解網絡媒介,進一步提高互聯網普及率,從而逐步消除一級數字鴻溝。更為重要的是,政府要提升社會群體特別是底層群體的網絡參與能力。缺乏互聯網知識和使用技能是造成不同群體之間二級數字鴻溝的主要原因,政府要有針對性地加強社會底層群體網絡知識和技能的培訓,提升他們的網絡政策參與能力,減少社會不同群體間的參與不平等現象,讓公民網絡政策參與在公平環境下健康發展。當然,對于學歷較低或年齡偏大的部分群體來說,他們可能很難掌握網絡政策參與的相關技能。這就需要政府在公共政策制定過程堅持網絡參與與傳統參與渠道相結合,根據該群體的特點設計更為便捷的線上參與方式,并不斷優化傳統的參與渠道,有效解決他們面臨的“數字鴻溝”問題。

  四、結語

  總體而言,民主是一種社會管理體制,社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策[15]。伴隨著互聯網的發展,基于“互聯網+”背景下的公民參與公共政策制定成為我國民主政治的新趨勢。然而,現實生活中的網絡政策參與不僅受到互聯網技術的影響,還會受到公民的個體素質、參與興趣、政治效能等因素的制約。互聯網技術對公民的網絡參與究竟是數字賦權抑或數字離散,取決于互聯網和當前政治—制度環境之間的互動。因此,政府除了大力提高互聯網的普及率之外,還需要切實增強公民的參與意愿和能力,消除社會群體間的數字鴻溝,從而實現真正的數字民主

  參考文獻

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作者單位:廣東醫科大學人文與管理學院
原文出處:張利周.“互聯網+”背景下公民參與公共政策制定的現狀及對策分析[J].山西高等學校社會科學學報,2021,33(08):19-22.
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