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農民法律信任存在的問題與解決途徑

來源:中國集體經濟 作者:劉媛媛
發布于:2021-09-24 共8152字

  摘    要: 農民的法律信任對于推進社會主義法治國家的建設有著重大現實意義,恢復農民的法律信任是推進農村法治化進程的重要因素。盡管我國大力實施鄉村振興計劃,但農村還普遍存在農民法律意識淡薄以及對法律缺乏正確認知的情況,其相對封閉的社會環境、法律自身存在的問題、司法不信任等多重困境,必須要大力發展農村經濟,加大普法宣傳力度,建立健全“三農”的相關立法,建設一支高素質的法律隊伍,以期恢復農民的法律信任從而建設法治國家。

  關鍵詞 :     鄉村振興;農民;法律信任;法治建設;普法;

  一、問題的提出

  我國農民人口數量占全國總人口數量的很大比例,根據國家統計局2019年最新發布的數據顯示,全國農村人口數量有55162萬人,占比39.4%。1黨的十九大報告中指出,“在鄉村振興戰略的引導下,要加強農村基層的基礎工作,健全自治、法治、德治三治相結合的鄉村治理體系”,這在黨的報告中首次針對鄉村治理問題提出這一要求2。農民的法律意識有了較大的改善,但是,通過觀察可以發現,農民“信訪不信法”、“輕法畏法”等現象依然廣泛存在。究其原因,農民受農村較為封閉的生活環境限制,導致作為社會系統價值標準的法律沒有普遍被農民大眾所接受、認可,在他們的潛意識里,仍認為“權力大于法治”、“法治”也無法取代“人治”,這也導致農民法律意識淡薄、法治觀念欠缺,以及不重視法律法規、缺乏民主監督意識等問題較為普遍;同時,由于法律本身也有其限度,“三農”問題相關的法律法規不夠完善、立法質量較低,不夠科學、細化,也使得農民“知法、守法”的動力大為消減;而體現在司法、執法環節中,由于基層司法、執法人員法律素養較低,職業素質較差,使得法民關系緊張,這也為農民法律信任的構建平添了阻力。于是,在三重因素的合力夾擊下,農民法律信任關系處在危機之中,因此,重塑農民對法律的信任至關重要且迫在眉睫。

  當前我國法治建設進入了關鍵階段,培育民眾對法律的信任至關重要,“三治結合”的鄉村治理體系,既體現了國家治理體系和治理能力現代化的價值取向,也搭建滿足人民日益增長的美好生活需要的鄉村治理實踐路徑。3農民法律意識的強弱,以及其對法律的信任程度,直接影響著我國的社會主義法治建設和全面依法治國的基本國策,我國要想全面實現依法治國的戰略目標,必須重視農村的法治建設;缺乏農民的法律信任,不僅會使農村的法治建設進程止步不前,還會使法治中國的建設進程大打折扣,要通過多措并舉,多管齊下,以期恢復農民對法律的信任,讓農民大眾意識到法律能夠切實保護其的合法權利,從而樹立起法律權威,推進法治建設的進程,實現法治鄉村、法治社會、法治國家。

  二、農民法律信任的困境

  農民長期生活在農村,受農村相對封閉的社會環境、傳統家族觀念的影響,再加上法律本身存在的限度以及法律在運行當中的不規范,導致農民缺失法律信任的原因呈現出多樣性、復雜性,法律的權威依然遁形于權力的陰影之中。

  (一)社會轉型之困:信任模式變遷引發農民法律信任危機

  “鄉村是建立在泥土之上的,鄉村中的人是靠農業謀生的。”中國農村人多地廣,農民附著于土地之上,各自保持著其特有的社會圈子,一個村落中的人彼此相熟,倫理秩序來規范著他們的生活。建立某種權利義務關系的時候,農民秉承著“以和為貴”的原則,使他們遇到糾紛就選擇忍讓、只求平安,他們不會訴諸于明晰的法律規則與制度,權利義務的內容本身對農民來說也是相對模糊的。在這樣的關系社會中,人們依靠著對彼此的信任和血緣關系彼此來往,談論明確的法律規則反而會對彼此的關系有所損傷。相對封閉的社會形態,長期存在的宗法觀念,源遠流長的人情社會,農民的認知和行為習慣深深扎根于土地之上,扎根于血緣與地緣的社會結構之中;農村的社會結構單一,在“熟人社會”關系的影響下足以維持基本的生活,所以法律起到的作用極為微弱,使得農民對法律信任有較大沖擊。

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  由于地緣關系的影響,農民處于相對封閉的社會形態,他們長期生活在土地上,深受傳統文化的影響,受教育程度普遍不高,導致知法少、用法少,思想比較局限化;另一方面,我國農村經濟發展遠不如城市經濟發展快,與農業、農村相關的法律規范不夠完善,立法也不夠完備,加之農民與外界交流機會少,其特有的自給自足的小農經濟為他們的生存提供了條件,束縛了農民對法律的追求及認識。農民獲取法律知識的途徑單一,再加上他們本身就缺乏接收法律常識、知識的主動性,所了解的法律知識及其有限,法律意識、法治觀念淡薄,導致農民對我國現行的法律感到生疏甚至完全陌生;在農民固有的觀念中,認為法律只是懲罰犯罪的工具,只要不去觸碰法律的邊界,就不會和法律有交集,他們忽視了法律保障其合法權益的功能,不知法、不學法、不懂法嚴重影響了農民法律意識的提高和他們對法律的信任度。

  中國古代的家族法對于維持封建統治、家族內部秩序方面發揮了重要作用。我國農村大部分地區都沿襲著家族法,家族法以其特有的政治、社會、教化、經濟功能使得家族秩序得以和諧安定;當發生法律糾紛或受到不公正待遇、產生鄰里糾紛時,有大部分農民會在第一時間尋求家規族法的幫助,而不是尋求法律的幫助進行個人或他人救濟;農民對法律缺乏最基本的信任,在所謂的“熟人社會”,法律救濟渠道并非首選,農民以禮來調解矛盾,崇尚“無訟”,持著萬事以和為貴的理念,他們最先想到的解決辦法是私下和解或者尋找村里德高望重的人進行調解協商。一方面是因為長期處于這樣的熟人社會,訴訟的方式難免會傷及村民之間的感情;其次,訴訟不僅耗時而且費用成本高,除了訴訟費用外,還有交通費以及伙食住宿費;另一方面,農民個人收入低,還要維持一家的基本生活,因此通過訴訟途徑解決問題會加重低收入水平的農民的負擔。農民缺乏維護基本權利的意識,也沒有認識到自己作為公民應當享有的權利和應當履行的義務,忽視了他們本身具有平等的法律人格和法律地位,這對于我國農民群體提高法律意識、增強法治觀念以及建構法律信任,有著難以估量的阻礙作用,這就從很大程度上削弱了法律權威。

  (二)法律本體之困:立法不精準導致農民缺乏法律認同

  法律作為一種行為指南,如果不被人知而且也無法為人所知,那么就會成為一紙空話。隨著我國法律體系逐漸健全,實現法律及其權力成為法治的關鍵,法規在制定出來以后,只有在被廣大公民知曉、理解、掌握并遵守的條件下才能真正的為民所用,否則只是一紙空文。“法不能獨立,類不能自行,得其人則存,失其人則亡。”法治不可能包攬天下,法律不是萬能的,其有本身的限度,法律是對既有事實的總結,它只能調整行為,而不能調整思想,法律歸根結底還是需要人來實施,且法律在執行過程中的大多數情況下結果與初衷會有所偏離,甚至有些事實在法律條文中找不到依據。法律在制定出來,要得到公眾的知曉以及認可,但以農民自身的教育水平和法律難以理解法律規章的內容,他們無法深層了解法律的意義以及作用,部分法律法規存在對農民的歧視,沒有切身考慮農民群體的合法權益,從而導致農民的法律信任難以建立。

  無論是建設法治還是實現法治,都離不開立法,立法是一個國家重要的政治活動,新時代的到來,使得民主政治的觀念愈發深入人心,人民當家作主、參與民主政治的愿望逐漸顯現,人民大眾也展現出積極的態度。我國現行的立法體制是由中央統一領導和一定程度分權的、一元二級多層次的立法體制,在這里可以稱由社會各界精英、專業人士組成的立法隊伍為“精英立法”,與精英立法相對而言的是大眾立法,對于農民大眾而言即村規民約,村規民約是由村民共同約定的自律性規范,它是由當地的善良風俗逐漸演變而來,和農村的環境與傳統觀念息息相關,對于維護社會穩定,樹立良好的民風、村風,建設文明新農村有著巨大作用。精英立法使得立法程序和內容更加科學、專業、規范化,也是一種節約立法資源的立法模式,但“精英們”在立法過程中往往也會帶有主觀色彩,立法結果要反映各個階層的意愿并非易事,難免在利益平衡中會有失偏頗,導致實踐中的難操作與不可操作性,進而導致有法不依,無法可依的現象,從而踐踏民主與法治。法外的“村規民約”也是存在的,面對根深蒂固的傳統習俗,這樣不僅會削減法律的權威,還導致農民不信法、少信法。

  (三)法律實施之困:“法律紙面化”引發農民信心缺位的惡性循環

  “徒善不足以為政,徒法不能以自行。”4法律的生命在于實施,法律不是突然產生的、一成不變的,法律的運行依賴于具體的人的認知、意識與行為。立法、司法、執法每個環節都離不開具體的人,人對社會的認知是有限的、不足的,法律在運行當中存在著很多不規范:法律職業用人、選人制度不夠公開、透明,程序也不夠嚴格,執法、司法的扭曲使得“有法不依、以言代法、執法不嚴、以權壓法”的現象依舊存在,執法體制權責脫節、越權和多頭執法、執法不作為、選擇性執法等現象仍較為突出;司法封閉化、地方化、行政化以及司法行為不規范,注重程序而忽視結果這些現象時有發生,監督機制不夠完善、健全,法律由徇私枉法的人所執,導致程序和結果的不公正;執法、司法環節,由于基層司法、執法人員法律素養不高,使得法民關系緊張,這也為農民法律信任的建立平添了阻力。其次,法律不是在真空中運行的,但法律未能覆蓋到我國大部分地區,尤其是偏遠的農村地區。這些問題違背了我國的社會主義法治原則,損害了國家和人民的利益,削弱了法律權威,極大程度上阻礙了農民法律信任的建構。

  農民對于法律的態度呈現兩面性,一方面,他們認識到法律能保護自己的合法權益;另一方面,對于法律途徑又表現出回避的態度,村委會的調解作用仍然突出。生活在我國農村的廣大農民群眾,受大眾傳媒方式的影響,對冤假錯案的印象極為深刻,會代入自己的情感,擴大案件帶來的負效應;錯誤的法律認知,不僅會影響農民自身的法律認知,還會影響周邊群眾對法律的認知,從而自動抵觸正確思想的傳播;大多數的農民本身對法律并沒有正確地認知法律,再加上矛盾糾紛產生的時候,傳統的倫理道德,人際關系、輿論代替了法律行使了調節職能,農民呈現出對法律不信任、漠不關心的態度。

  三、農民法律信任困境的克服路徑

  要想恢復農民的法律信任,必須提高我國農民的法律意識和法律素養,建構農民的法律信任對于建設社會主義法治農村,全面推進依法治國具有重要意義。恢復農民的法律信任至關重要,應從加大農村的普法宣傳力度、健全農民權益的相關立法、建立一支高素質的法律隊伍這三個方面著重整改。

  (一)構建普遍信任:加大普法宣傳力度破除農民關系主義觀念

  之所以村規民約在農村社會中占有一定的地位,因為農民的法律意識觀念淡薄,對法律法規的認識還不到位、不全面,日常生活中并未形成知法、懂法、用法與守法的氛圍。針對這些現象,不僅要大力發展農村經濟,借鑒“楓橋經驗”,5推進鄉村振興計劃的實施,還要做好農村的普法宣傳工作,開展“送法進村”、“送法進戶”等鄉村普法宣傳活動。在對農民群眾的普法教育上,采用農民喜聞樂見的方式,切實觸及他們的日常生活,要積極推進法治鄉村的建設,大力宣傳農村土地承包法、婚姻法、民法等與農民群眾生產生活聯系密切的法律常識與知識,例如,在公共場所制定宣傳欄、宣傳標語,拍攝更多的有關法律宣傳類的影視作品送到農村,利用電視、廣播等宣傳法律常識等,使農民潛移默化的被法治觀念所影響。普法活動有利于將法律帶到農村,讓農民感受到法律就在身邊,從而達到普及法律知識、增強農民法治理念的作用,不僅要“送法下鄉”,更要“干部下鄉”,國家干部、政府工作人員、基層法律工作者等要深入農村,為農民大眾服務,積極主動地去解決農民大眾在生活中、法律上的難題,拉近國家干部、政府工作人員、基層法律工作者同農民群體之間的關系;采取以權利為本位的普法教育,讓農民群眾切身體會到法律能夠維護其合法權益,減少農民不信法、少信法的現象;政府要加強對農村教育的投入,積極發展高等教育,農民的文化水平會影響他們的法律意識,還要改善農村的辦學條件,健全農村教師補充機制,給予自愿從事農村教育的教師一定的福利待遇,加強農村學校的硬件設施建設。其次,還要增強農民政治參與意識,完善村民自治制度,促使他們自覺尊重法律、維護法律權威,樹立現代化的農村法治觀念,這樣才能得到農民對法律的認可,從而恢復農民的法律信任。

  (二)科學立法:制定符合農民利益的“良法”增加農民法律認同

  要健全農民權益的相關立法,增進農民福祉,要加快實施創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略,推進精準扶貧、精準脫貧的相關政策,促進社會公平正義,不斷增強農民的獲得感、幸福感、安全感。把鄉村振興與國家的生態文明轉型、中國民族的偉大復興結合在一起,這樣立法的立意才是高遠的,法律的有效性才是長期的。法律規范之所以被廣大人民群眾所遵守,不僅僅是因為這些法律規范的背后所隱藏的國家強制力,更主要的是這些法律規范滿足民眾對公平、正義、秩序等法律價值的期待,對廣大的農民群眾來說,切切實實為他們著想、謀福利的法律才是所謂的良法。只有良法才能將農民大眾的情感滲透到現實的法理中,才能使農民自覺去維護法律的權威,得到農民的認同和依賴。

  根據實際調查研究發現,我國關于農村法律法規的服務體系還不太健全,涉及民生方面的惠民政策也不太完備,尤其是經濟不發達的西部農村地區和偏遠農村地區更為突出。當前首要任務是健全和農民權益相關的立法,法律法規要保障和重視農民的利益,比如大力實施并完善惠農政策,扶貧、脫貧政策,養老保險政策、免農業稅、種農作物補貼、新型農村合作醫療保險制度、五保戶政策、低保戶政策等一系列政策,確保西部計劃、大學生村官計劃、特崗教師等專項政策的順利開展;除此之外,還要嚴格拖欠農民工工資處罰管理的相關規定,使農民的各項權益得到法律的保障。我們無法避免法律本身存在的弊端,但可以在現有的基礎上對其進行完善,切切實實的讓農民感受到法律就在他們身邊,法律可以帶來和諧和安定,進而樹立起法律權威,為我國農村深入實施鄉村振興戰略、推進農村經濟發展和進步作出積極貢獻。

  (三)打破惡性循環:加強法律實施力度增加農民法律信心

  除了農村相對封閉的社會環境,法律本身存在的限度以及農民自身存在的問題外,最重要的在于法律職業方面的選人、用人制度,有關部門要嚴格法律職業用人、選人制度,力求建設一支高素質的法律隊伍。從立法層面來看,立法重在以人為本,越是強調法治,越要注重立法質量,從事相關立法的工作人員必須具有很高的思想政治和相關業務素質,遵循農村基層客觀事實和治理規律,從農民的利益出發思考立法問題;從執法層面來看,執法人員要端正執法思想,在執法工作中牢固樹立“依法行政”和“執法為民”觀念,正確認識“為誰執法,為誰服務”的問題;而從司法層面來看,司法人員必須秉承法治思維,具備公正司法、秉公司法的職業素養和協調各方當事人,化解矛盾的能力。法治國家和法治社會的實現,最終還是要通過人來予以推動,因此,提高社會成員的法治意識、思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準和法律素養,建設一支高素質的立法、執法、司法的專門隊伍,顯得尤為重要。

  為政之要,惟在得人。要增強對農村基層干部的法律和職業素養培訓及推進選舉透明度,嚴格對農村基層干部的考核制度,不斷提高農村基層干部的法治觀念、法律意識和依法維權意識,在農村形成遇事找法、辦事依法、解決問題用法、化解矛盾依靠法的良好法治環境;還要嚴格農村駐村律師的選人、用人制度,著力提高法治專門隊伍的思想政治素質、業務工作能力和職業道德水準,嚴格政治標準,并且把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。著重培養“德、智、體、美、勞”德新時代的新青年,鼓勵大學生下鄉、下基層,充分發揮大學生村官的作用,他們年輕、有活力,掌握了新知識和新技能,到農村基層后,對新農村建設、村級干部結構的優化會起到促進作用。要加強農村法治隊伍的建設,共同致力于推進農民樹立法治意識,進一步推動法治社會的建設,只有建設一支德才兼備的高素質法治隊伍,最終法治才能得以實現,農民的法律信任才得以構建。

  四、結語

  中國農村的法治化在一定程度上也影響著中國的法治化,法治建設的重點、難點都在農村,要加強農村基層基礎工作,堅持自治、法治、德治相結合,確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。要在“良法善治”理念的指引下,建立健全“三農”的相關立法,提升立法質量,此謂“良法”;要嚴格法律職業用人、選人制度,建設一支高素質的法律隊伍,此謂“善治”。要恢復農民的法律信任程度,提高農民的法律意識,增強其法治意識;其次,要大力發展農村經濟和教育,加大普法宣傳力度,建立健全“三農”的相關法律法規,建設一支高素質的法律隊伍。恢復農民的法律信任不能一蹴而就,要通過多措并舉,多管齊下,只有法律逐漸獲取了農民群體的信任,農村社會才會迎來和諧的局面,依法治國、建設社會主義法治國家的目標才能真正獲得實現。

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  注釋

  1根據中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報指出:我國全國總人口共14005萬人,鄉村人口占全國總人口39.4%,共計55162萬人參見:國家統計局:《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》,上傳時間:2020年02年28日,訪問時間:2020年05月13日

  2實施鄉村振興戰略。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍參見:新華社《習近平:決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利---在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,上傳時間:2017年10月27日,訪問時間:2020年05月14日

  3黨的十九大報告指出:“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”這是一種以鄉村振興戰略為方向,以聚焦“三農”問題為導向,以實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求的現代化鄉村治理體系。參見:光明日報,陳進華《健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系》,上傳時間:2018年10月23日,訪問時間:2020年05月14日

  4(1)徒善不足以為政,徒法不能以自行:體現了法的局限性。也就是說法律除了規范以外,要真正發揮法律作用,離不開主體的素質、法律體制、人們的法律意識等。參見:孟子.《孟子·離婁上》第一章

  5(2)“楓橋經驗”:20世紀60年代初,浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決。實現捕人少,治安好”的“楓橋經驗”,為此,1963年毛澤東同志就曾親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型。之后,“楓橋經驗”得到不斷發展,形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手,依靠群眾,預防糾紛,化解矛盾,維護穩定,促進發展”的楓橋新經驗,成為新時期把黨的群眾路線堅持好,貫徹好的典范


作者單位:伊犁師范大學法學院
原文出處:劉媛媛.論農民法律信任的困境與克服路徑[J].中國集體經濟,2021(28):107-109.
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