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監察法與刑法銜接的問題和路徑選擇

來源:河南科技大學學報(社會科學版), 作者:龔義年
發布于:2021-01-30 共12293字

  摘    要: 監察機關依照監察法對公職人員的職務違法和職務犯罪進行監察調查,但是判斷職務違法行為是否構成職務犯罪則要依照刑法,因此監察法與刑法必然存在實質聯系。然而,由于監察法的頒布晚于刑法,兩法之間對于相關犯罪的規定難免存在不協調的地方,導致兩法銜接不暢,影響了監察法的有效實施。為解決兩法之間的不對接問題,理順關系,堵漏補缺,擬通過刑法解釋和刑法修訂的路徑予以完善,使兩法有機銜接,合力實現“監察全覆蓋,高效反腐敗”的目標。

  關鍵詞: 監察法; 刑法; 法律關聯; 法律協調;

  Abstract: Supervisory organs carry out supervisory investigation to the functionary's duty violation and duty crime according to the supervision law, but the judgment whether the duty violation behavior constitutes duty crime must follow the criminal law, therefore the supervision law and the criminal law must have the essential connection. However, since the promulgation of the Supervision Law is later than the criminal law, there are inevitably some inconsistencies in the provisions on related crimes between the two laws, which leads to a poor connection between the two laws and affects the effective implementation of the supervision law. In order to solve the problem of incompatibility between the two laws, we should focus on the two laws, straighten out the relationship between them, and fill in the gaps. It is planned to perfect the two laws through the path of interpretation and revision of criminal laws, so as to make them organically linked and jointly achieve the goal of “full coverage of supervision and efficient anti-corruption”.

  Keyword: supervision law; criminal law; legal connection; legal coordination;

  為了加大反腐力度,全國人大制定了《中華人民共和國監察法》(以下簡稱“監察法”)。作為國家法律體系的組成部分,監察法必然與其他部門法發生千絲萬縷的關聯,從實體層面來看,監察法與刑法的關聯尤為緊密。根據監察法第66條之規定,監察主體(監察機關及其工作人員)和監察對象(所有公職人員)實施職務違法行為,構成職務犯罪的,都要依法追究其刑事責任。這里所說“依法”中的“法”首先就是指刑事實體法即《中華人民共和國刑法》(以下簡稱“刑法”),因為根據罪刑法定原則,公職人員的職務違法行為是否構成職務犯罪,構成何種職務犯罪,均須依據刑事實體法即刑法來進行判斷。然而,事實情況是,從監察法對職務犯罪的規定來看,其與刑法對職務犯罪的規定存在不一致、不協調的地方,從而給監察實務與司法實務工作帶來困惑。為了有效懲罰腐敗犯罪,首先要求監察法與刑法之間必須保持協調一致,構建“法法銜接”的制度體系,只有這樣方能形成合力,確保國家反腐敗機制高效運行。
 

監察法與刑法銜接的問題和路徑選擇
 

  一、監察法與刑法之間的內在關聯性

  根據監察法規定,監察機關依法對所有公職人員進行監察,對其職務違法和職務犯罪進行調查。但是,判斷公職人員的職務違法是否構成職務犯罪,構成何種職務犯罪,則要以刑法為準繩。也就是說,監察機關在調查職務違法和職務犯罪時,不僅要依照監察法,同時也要遵照刑法,這表明監察法與刑法之間具有高度的關聯性。

  (一)監察機關調查職務犯罪必須遵循刑法基本原則

  監察機關對公職人員的職務違法和職務犯罪進行調查,必然受到刑法的制約。其原因在于,監察機關在調查公職人員的職務違法活動中,如果認為被調查對象的職務違法行為涉嫌職務犯罪,那么這一職務違法行為究竟是否構成職務犯罪,則要依據刑法來評價,因為刑法是判斷某一行為是否構成犯罪的唯一標準,這是刑法帝王條款——罪刑法定原則的必然要求。正如學者所言,監察機關對監察對象的調查雖然不同于偵查機關對犯罪嫌疑人的偵查,但它也是一種執法行為和執法現象,無疑也要受憲法和法律的制約[1]。這里所說的法律,自然包括作為國家基本法律之一的刑法。國家機關的權力都必須關進制度的籠子里,監察機關的監察權也不例外,自然要受到法律制度的約束。監察法賦予監察機關對職務犯罪的調查權,盡管沒有明確要求監察機關在調查職務犯罪時必須遵守刑法,但基于監察權必須有限行使的法治理念,監察機關在調查職務犯罪時,應當遵循刑法的相關基本原則。其中,最為重要的就是要遵循刑法中的罪刑法定這一基本原則。該原則(或稱罪刑法定主義),既是善良人的大憲章,也是犯罪人的大憲章,其核心價值就是保障人權。必須根據罪刑法定原則來限制監察機關對職務犯罪的調查權,保障被調查人的合法權益。這就要求監察機關在調查職務犯罪活動中,不僅要遵守監察法規定,同時也要遵守刑法規定,尤其要遵守刑法中的罪刑法定原則,應當謹慎行使監察權,不可任意泛化罪刑處置權。法治是治國理政的基本方式,而“法治最為重要的任務是保障人們的權利”[2]。為了有效保障人權,從權力維度來說,所有的權力都必須是有限權力,而不能是無限權力。罪刑法定原則正是當代法治社會的限權原則,理應成為監察機關行使職務犯罪調查權時必須遵循的基本原則。盡管監察機關享有憲法和監察法賦予其查處腐敗的監察權,然而如果監察對象的行為并不符合刑法規定的涉罪條件,則監察機關就必須及時終止對監察對象所謂“職務犯罪”的調查,而不能權力膨脹,無視刑法對權力邊界的約束,隨心所欲地濫用監察權。

  (二)監察機關認定職務犯罪必須依據刑法規范

  “刑法是規定犯罪及其法律后果(主要是刑罰)的法律規范。”[3]為便于判斷某種行為是否構成犯罪以及構成何種犯罪,刑法規定了犯罪概念和犯罪構成。犯罪概念解決犯罪內涵與犯罪基本屬性問題,為我們從宏觀上劃清罪與非罪提供了基本依據。犯罪構成解決犯罪成立的法定條件問題,為我們從微觀上認定犯罪提供了具體標準和規格[4]。刑法對于犯罪概念和犯罪構成的規定,不僅成為公安司法機關辦理刑事案件必須遵守的法律規范,也應當成為監察機關辦理職務犯罪必須遵守的法律規范。根據監察法的規定,監察機關既查處監察對象的職務違法行為,也查處監察對象的職務犯罪行為,由于職務違法行為的范疇要遠遠大于刑法中職務犯罪行為的范疇,即并非所有的職務違法行為都構成職務犯罪,因此如果監察對象的職務違法行為不符合刑法關于職務犯罪的規定,即職務違法行為并未達到一定的嚴重程度,不符合刑法中某種職務犯罪的構成要件,那么監察機關就要按照違法行為予以對待而不能作為職務犯罪處理,反之亦然。前述可知,在我國,刑法是界定犯罪的基本法律規范,所有涉及罪與非罪的認定、此罪與彼罪的區分,都必須以刑法為準繩,而不能脫離刑法恣意擅斷。這就要求,監察機關在依據監察法查處職務犯罪案件時,必須運用刑法規范對案件性質作出判斷(是否構成犯罪、是否屬于職務犯罪、構成何種職務犯罪),從而保障監察法的正確實施。

  (三)監察機關行使監察權應當受到刑法規制

  孟德斯鳩曾經說過:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]這就要求,任何權力都應當有邊界,任何權力都應受到制約,不受制約的權力容易滋生腐敗,正所謂“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗”[6]。監察權也不例外,為了保障人權,防止發生腐敗,監察法賦予監察機關的監察權也應當是有限權力,即監察權應當是有邊界的,監察機關不可無限行使監察權,監察機關行使監察權應當受到監督和制約。這就要求監察機關在行使監察權時必須遵守憲法和法律,必須在憲法和法律允許的范圍內進行監察活動,這既是權力與義務對等原則所決定的,也是依法治國方略對權力行使的正當性與有限性的必然要求。就監察領域來說,監察機關根據監察法賦予的監察權來調查職務犯罪案件,這是其依法正當行使監察權的體現。然而,作為重要國家機關之一,監察機關必須依法謹慎行使其職權,如果行使不當,也可能滋生腐敗。進一步而言,如果監察機關在調查公職人員違紀違法或者職務犯罪活動中,不當行使監察權甚至濫用監察權,觸犯刑律構成犯罪的,同樣要依據刑法相關規定追究其刑事責任。當然,在這種情況下刑法發揮的作用,并不是刑法對監察法的反向制約。其理由在于,對不當行使監察權、觸犯刑律構成犯罪的監察主體依照刑法追究其刑事責任,目的在于保障監察權的正當行使,防止監察權被濫用,而不是對監察權正當行使的妨礙。在很大程度上,監察機關遵照刑法規定依法行使監察權,不僅不會折損監察權的效力,反而會使監察法的實施更加順暢,保障監察權在法治軌道上運行。鑒于刑法在我國法律體系中處于保障法的特殊地位,因此在監察法實施過程中,以刑法保駕護航,既是刑法作為保障法的功能體現,更是刑法保障監察法良好運行的現實化,實現了監察法的立法初衷。

  二、監察法與刑法的銜接不暢問題

  監察法生效實施后,在其與刑法的銜接中很快暴露出一些問題,其主要體現在職務犯罪主體、相關犯罪對象方面,兩法銜接不夠順暢,因而直接影響監察法的有效實施。

  (一)監察法與刑法在職務犯罪主體規定上的銜接不暢

  1.監察法規定的職務犯罪主體范圍大于刑法規定的職務犯罪主體范圍。

  我國刑法規定,職務犯罪的主體為國家工作人員。而根據監察法規定,職務犯罪的主體為所有行使公權力的公職人員(以下簡稱公職人員)。在我國法律體系中,公職人員是一個全新的概念,它與我國現行刑法規定的職務犯罪主體——國家工作人員相比存在較大的區別。按照我國監察法第15條的規定,國家公職人員的范圍不僅包括現行刑法規定的國家工作人員,而且還包括以下幾類人員:一是監察機關、工商聯機關的公務員,參照《公務員法》管理的人員;二是受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;三是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;四是將原來“以國家工作人員論”的村民委員會等村基層組織人員,從原來立法解釋限定的“協助人民政府從事行政管理工作”的人員,擴大到“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”。 這一規定,大大擴展了“以國家工作人員論”的這部分國家工作人員的范圍,不僅包括原來立法解釋規定的“村民委員會等村基層組織人員”,而且還包括“城市中的居民委員會組織人員”;不僅限于“協助人民政府從事行政管理工作”的基層群眾性自治組織人員,而是擴大到所有在基層群眾性自治組織中從事“管理工作”的人員,也就是說,監察法將所有在基層群眾性自治組織中從事管理工作的人員均納入“公職人員”的范疇。 由此可見,監察法中的“公職人員”范圍要大于刑法中的“國家工作人員”范圍。

  2.監察法與刑法對職務犯罪主體的不同規定必然影響監察法的有效實施。

  前述可知,監察法中的“公職人員”與刑法中的“國家工作人員”是兩個不同的概念,“公職人員”的范圍明顯大于“國家工作人員”的范圍。由于監察法與刑法關于職務犯罪主體的規定存在稱謂、界定以及范圍上的不同,導致刑法關于職務犯罪的規定不能完全對接監察法的全部監察對象(即“公職人員”)實施的職務犯罪行為,使得部分公職人員(即原“國家工作人員”以外的那部分“公職人員”)實施的實質上屬于職務犯罪的行為,可能因為現行刑法規定的職務犯罪罪名無法涵蓋或者現行刑法沒有規定相應的職務犯罪罪名,從而使之得不到刑事追究。具體表現為如下幾個方面:

  一是監察機關與監察人員實施的某些職務犯罪行為難以依法追究其相應職務犯罪的刑事責任。根據監察法的規定,任何單位或者個人,只要行使公權力都要接受法紀監督,這是監察全覆蓋的必然要求。作為行使國家公權力的監察機關與監察人員,必須依法行使監察權。常言道,“打鐵還需自身硬”,這就要求監察機關與監察人員必須依法公正行使監察權,防止行使監察權時出現“燈下黑”,從而真正實現監察全覆蓋。正是基于這種考慮,我國監察法第65條規定了監察機關與監察人員可能實施的9種 “濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊”的監察違法行為,并規定“對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理”。根據監察法第66條的規定,對于前述9種監察違法行為,如果依照刑法規定構成犯罪的,則要依法追究其刑事責任。但現實情況是,監察法關于依法追究前述九種監察違法行為刑事責任的規定,并非全部都能在刑法中找到相對應的法律條款,這就意味著我國當前刑法關于職務犯罪的規定,并不能完全保障監察法中關于追究刑事責任的條款均能得到全面貫徹落實。經過梳理我們發現,根據監察法第66條的規定,對于監察法第65條規定的九種監察違法行為,只有其中第5項規定的“違反規定處置查封、扣押、凍結的財物”以及第六項規定的“違反規定發生辦案安全事故”等情況可構成單位職務犯罪;對于第1項、第4項和第9項規定的可能涉及徇私舞弊不移交刑事案件、刑訊逼供等情況的,則可構成自然人職務犯罪。不僅如此,根據我國現行刑法關于職務犯罪的規定,監察機關與監察人員能夠成為犯罪主體的職務犯罪極為有限。在我國刑法中,只有“國家機關”可以作為犯罪主體的單位犯罪,“監察機關”才可以成為該罪的犯罪主體,因為“監察機關”屬于“國家機關”范疇,但是此類單位犯罪寥寥無幾,比如刑法第八章中的“單位受賄罪”、私分國有資產罪等,監察機關也可以成為這些單位犯罪的主體。在我國刑法中,只有“國家機關工作人員”可以作為犯罪主體的職務犯罪,“監察人員”才可以成為該罪的犯罪主體,因為“監察人員”屬于“國家機關工作人員”范疇,但是此類職務犯罪為數不多,比如刑法第九章中的“濫用職權罪”“玩忽職守罪”等,監察人員也可以成為這些職務犯罪的主體。但是,根據現行刑法的規定,對于其他眾多相關職務犯罪,監察機關與監察人員難以成為這些職務犯罪的主體,比如私分罰沒財物罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監管人罪、徇私枉法罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪,等等。事實上,在監察實踐中,監察機關或監察人員完全可能實施前述單位職務犯罪或自然人職務犯罪,但鑒于現行刑法對這些犯罪主體的要求,目前監察機關或監察人員即使實施前述相關職務犯罪行為,因“法無明文規定”而無法依據現行刑法以前述相關職務犯罪定處罰。因此,關于監察機關與監察人員可能實施的職務犯罪,現行刑法的規定明顯存在空缺,這不僅使得監察法的相關規定成為虛置,而且導致監察法與刑法的相關規定不協調, 違背國家法秩序相一致原則,不利于貫徹“將權力關進制度的籠子里”的要求,容易造成權力濫用的風險。

  二是監察法新增的那部分“公職人員”(即原“國家工作人員”范圍以外的那部分“公職人員”)實施的職務犯罪難以依法追究其相應職務犯罪刑事責任。根據監察法規定,監察機關對所有公職人員進行監察。監察法第66條規定:“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”這條規定意味著,所有公職人員只要實施違反監察法規定的貪污賄賂、失職瀆職等職務違法行為,均有可能成為相應的職務犯罪主體。然而,反觀現行刑法規定以及司法實踐,監察法規定的“公職人員”中只有原屬于“國家工作人員”的這部分“公職人員”實施貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪,才可能依據現行刑法或相關刑法解釋追究其相應職務犯罪刑事責任,而對原來不屬于“國家工作人員”的那部分“公職人員”實施貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪,則難以依據現行刑法或相關刑法解釋追究其相應職務犯罪刑事責任。例如,根據監察法第15條第3項的規定,在國有單位中擔任一定職務、從事管理工作的“非國家工作人員”,也屬于“國有企業管理人員”,系監察機關的監察對象,對于這類人員利用職務上的便利,索取他人財物或者非法收受他人財物,數額較大的,理應以受賄罪論處。但是,根據“兩高”頒布的《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第3條的規定,在國有單位中擔任一定職務、從事管理工作的“非國家工作人員”,利用職務上的便利,實施同樣行為的,則只能成立刑法第163條規定的“非國家工作人員受賄罪”,而不構成刑法第385條規定的受賄罪。

  (二)監察法與刑法在相關犯罪對象規定上的銜接不暢

  為了保障監察機關順利開展監察工作,監察法第62條、第63條、第64條、第66條規定,有關單位或者有關人員實施有礙監察工作的行為,“構成犯罪的,依法追究刑事責任”。但是,反觀刑法的相關規定,卻難以與之對接。具體表現在以下幾個方面:

  一是為了維護監察機關行使監察職能的權威性,根據監察法第62條、第66之規定,如果有關單位拒不執行監察機關依法作出的監察決定,或者有關單位拒不采納監察機關依法提出的監察建議,構成犯罪的,要依法追究其刑事責任。但是,我國現行刑法只在第313條規定了拒不執行判決、裁定罪,該罪的犯罪對象是人民法院作出的生效判決、裁定,無法涵括監察機關作出的監察決定、監察建議。因此,在監察實踐中,如果有關單位拒不執行監察機關依法作出的監察決定,或者拒不采納監察機關依法提出的監察建議,即使情節嚴重,造成嚴重危害結果,亦難以依照現行刑法追究其刑事責任。

  二是為了保障監察人員行使國家監察權不受他人的非法侵害,根據監察法第64條、第66之規定,如果監察對象對監察人員進行報復陷害,構成犯罪的,要依法追究其刑事責任。但是,我國現行刑法只在第254條規定了報復陷害罪,該罪的犯罪對象是“控告人、申訴人、批評人、舉報人”,無法涵括監察人員。因此,在實踐中,如果監察對象(公職人員)濫用職權、假公濟私。對監察人員進行報復陷害,因為監察人員不屬于報復陷害罪的犯罪對象,而無法追究行為人報復陷害罪的刑事責任。

  三是為了保障監察活動的順利進行,根據監察法第23條、第25條之規定,監察機關有權查封、扣押和凍結涉案單位和個人的財產。對于監察機關依法查封、扣押、凍結的涉案財產,任何單位和個人均不得隨意處置。現行刑法在第314條規定了“非法處置查封、扣押、凍結的財產罪”,但其犯罪對象為已被司法機關查封、扣押、凍結的財產。然而,監察機關不屬于司法機關,這就意味著監察機關依法查封、扣押、凍結的涉案財產被非法處置,則難以構成此罪,因而不利于監察活動的順利開展。

  (三)監察法與刑法在相關訴訟階段規定上的銜接不暢

  為使監察機關能夠順利開展監察工作,根據監察法第63條、第66條之規定,在監察活動中,有關人員實施下列違法行為之一,構成犯罪的,依法追究其刑事責任:(1)提供虛假情況,掩蓋事實真相的;(2)串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;(3)阻止他人揭發檢舉、提供證據的;等等。但是,現行刑法第305條規定的“偽證罪”、第306條規定的“辯護人、訴訟代理人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪”,均要求發生“在刑事訴訟中”。因此,如果在監察活動過程中,發現“證人、鑒定人、記錄人、翻譯人對與案件有重要關系的情節,故意作虛假證明、鑒定、記錄、翻譯,意圖陷害他人或者隱匿罪證的”,或者發現“辯護人、訴訟代理人毀滅、偽造證據,幫助當事人毀滅、偽造證據,威脅、引誘證人違背事實改變證言或者作偽證的”,盡管行為相同、性質相似,而實質無異,無法以上述相關罪名定罪處罰。因為前者發生在刑事訴訟過程中,后者則發生在監察活動過程中,二者訴訟階段不同,表明犯罪構成不完全符合,這就意味著對于發生在監察活動中的上述行為難以追究行為人的刑事責任。

  三、監察法與刑法有機銜接的路徑選擇

  為深入推進反腐敗工作,有效實現監察全覆蓋,監察法與刑法之間必須進行有機銜接。鑒于當前兩法之間存在的銜接不暢問題,可以根據不同情況,區別對待,分別采取相應的措施予以解決。具體來說,可以采取以下兩種路徑予以解決:

  (一)刑法解釋路徑

  對于監察法與刑法的某些銜接不暢問題,如果能夠通過刑法解釋的方式予以解決,則最簡便易行。回顧前述監察法與刑法之間的銜接不暢問題,哪些不對接問題可以通過刑法解釋的方式予以解決,筆者認為,可以將監察法中的監察機關、監察人員以及留置場所等,解釋為刑法相應規定所涵括。

  1.通過刑法解釋將監察法規定的“留置場所”納入刑法規定的“監管機構”之范疇。

  根據監察法的有關規定,被調查人(即監察對象)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪,在特定情形下,監察機關依法有權對其采取留置措施,將其留置在特定場所。監察人員對于留置在特定場所的被調查人或者其他涉案人員實施虐待(包括侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰)行為的,依法給予處理,構成犯罪的,依法追究其刑事責任。與之相對應,刑法第248條規定了“虐待被監管人罪”(該罪的罪狀表述為:監獄、拘留所、看守所等監管機構的監管人員對被監管人進行毆打或者體罰虐待)。但是,對于監察人員虐待被調查人或其他涉案人員能否以此罪追究其刑事責任,關鍵在于能否將監察法中的“留置場所”解釋為屬于刑法中的“監管機構”。如果答案是肯定的,就可以直接根據現行刑法第248條的規定,以虐待被監管人罪定罪處罰。否則,只能通過修改刑法的方式予以解決。那么,可否將將監察法中的“留置場所”解釋為屬于刑法中的“監管機構”呢?筆者認為是可以的,其理由在于:其一,從相關概念的內涵來看,監察法中的“留置場所”,作為依法監管被調查人或其他涉案人員的場所,本質上與監管機構無異,都是依法關押法定人員的場所。其二,從該罪的立法模式來看,現行刑法第248條在規定“監管機構”時,采取的是開放式立法模式,即在列舉立法時已有的、常見的“監獄、拘留所、看守所”這些監管機構之后,緊接著又用“等監管機構”作為兜底,其中的“等”字的存在,就為日后“監管機構”的擴張解釋留下了空間。由此觀之,筆者認為,完全可以將監察法中的“留置場所”與刑法中的“監管機構”等同視之,也就是說,可以將監察法中的“留置場所”解釋為刑法中的“監管機構”,相應地,監管被調查人或者其他涉案人員的“監察人員”自然成為“監管人員”。這樣一來,在監察活動中,如果監察人員虐待留置的被調查人或者其他涉案人員,情節嚴重的,以“虐待被監管人罪”來追究其刑事責任,就“名正言順”了。

  2. 通過刑法解釋將監察法規定的“監察機關”“監察人員”納入刑法規定的“國家機關”“國家機關工作人員”之范疇。

  根據2018年3月11日全國人大常委會通過的《憲法修正案》,現行《憲法》在第三章“國家機構”中增設了監察機關,這就表明“監察機關”屬于“國家機關”范疇,那么“監察人員”(監察機關工作人員)自然屬于“國家機關工作人員”。于是,凡是刑法規定“國家機關”或“國家機關工作人員”作為犯罪主體的犯罪,通過解釋,“監察機關”或者“監察機關工作人員”亦可構成。這樣一來,對于監察機關或者監察人員所實施的部分職務犯罪,就可以直接依據現行刑法關于國家機關或國家工作人員職務犯罪的相關規定加以定罪處罰。例如,根據現行刑法規定,單位受賄罪、私分國有資產罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、故意泄露國家秘密罪等,這些犯罪主體由“國家機關”或者“國家機關工作人員”構成,那么通過解釋路徑,“監察機關”或者“監察人員”亦可成為這些犯罪的主體。

  (二)刑法修訂路徑

  對于監察法與刑法之間存在的銜接不暢問題,能夠通過刑法解釋路徑予以解決的,盡量通過刑法解釋予以銜接,這樣不僅經濟而且及時。但是,對于那些確實無法通過刑法解釋路徑予以解決的兩法之間的銜接不暢問題,則要通過刑法修訂路徑,將那些不可解釋的內容納入刑法的相應部分,從而化解監察法與刑法之間的銜接不暢問題。

  1.通過修訂刑法界定“國家公職人員”的概念。

  為了解決監察法與刑法在相關職務犯罪主體規定上的銜接不暢問題,對于監察法規定的國家公職人員實施的某些嚴重職務違法行為,應當依法追究其職務犯罪的刑事責任,然而在現行刑法中卻又難以找到相對應的職務犯罪的罪名,因為監察法規定的“國家公職人員”與刑法規定的“國家工作人員”,二者范圍不完全一致,前者范圍大于后者,這就使得監察法規定的部分國家公職人員實施的職務犯罪卻難以依照現行刑法追究其相應職務犯罪的刑事責任,從而不利于監察法的貫徹落實,有損監察法的權威。對于這種情況,須考慮通過立法程序,修改刑法中關于“國家工作人員”的表述,用“國家公職人員”概念取代“國家工作人員”概念。具體來說,就是將現行刑法第93條關于“國家工作人員”的概念修改為:“本法所稱國家公職人員,是指所有行使公權力、依法履行公職的人員。”這里所說的國家公職人員,顯然包括國家監察機關的監察人員,且與監察法第15條所規定的監察對象范圍是一致的。這樣一來,關于職務犯罪的主體,在“國家公職人員”的范圍內得到了統一,消解了兩法之間在職務犯罪主體上的分歧。

  2.通過修訂刑法增加“監察人員”或者“監察機關”作為相關職務犯罪的主體。

  梳理刑法中相關職務犯罪的規定發現,某些職務犯罪完全可以由監察人員構成,僅因“監察人員”不在該職務犯罪的主體之列而難以以相應職務犯罪論處。對于這種情況,學界有主張通過刑法解釋路徑予以解決,即將監察法中的“監察人員”解釋為刑法中的“司法人員”或“行政執法人員”,繼而直接依照刑法中的相應罪名來追究監察人員的刑事責任。但是,這種觀點顯然忽視了監察機關在國家機構中的性質與地位。根據憲法和有關法律規定,在我國國家機關體系中,監察機關作為行使國家監察職能的專責機關,是實現黨和國家自我監督的政治機關,既不是行政機關,也不是司法機關。因此,將監察機關的“監察人員”解釋為司法機關的“司法工作人員”或者行政執法機關的“行政執法人員”,違背了憲法和有關法律對監察機關的性質定位與功能定位,明顯不妥。筆者認為,較為妥當的做法是,通過立法程序修改相關職務犯罪的主體,將“監察人員”增加到相關職務犯罪的主體之列。比如,通過立法程序將“監察人員”增列為刑訊逼供罪、暴力取證罪、徇私枉法罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等相關職務犯罪的主體。此外,值得注意的是,對于刑法規定“司法工作人員濫用職權,犯前款罪的,從重處罰”的情形,也要在“司法工作人員”之后增列“監察人員”,即修改為“司法工作人員、監察人員濫用職權,犯前款罪的,從重處罰”。比如,現行刑法第245條規定的“非法搜查罪”與“非法侵入住宅罪”的主體為一般主體,同時該條第2款規定“司法工作人員濫用職權,犯前款罪的,從重處罰”。那么,如果監察人員濫用職權,“非法搜查他人身體、住宅,或者非法侵入他人住宅”的,則也應從重處罰。

  與此同時,根據監察法第65條、第66條之規定,有必要通過立法程序增列“監察機關”為某些職務犯罪的主體,或者增設“監察機關”為犯罪主體的單位犯罪。具體來說,可做如下修改:(1)將刑法第396條第2款規定的“私分罰沒財物罪”的主體在原有“司法機關、行政執法機關”的基礎上增列“監察機關”,即增列“監察機關”為“私分罰沒財物罪”的主體。(2)增設以“監察機關”為犯罪主體的單位犯罪。根據監察法第65條第6至8項的規定,監察機關及其工作人員實施的某些職務違法行為(比如“違反規定發生辦案安全事故,或者發生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當的”;“違反規定采取留置措施的”;“違反規定限制他人出境,或者不按規定解除出境限制的”),即使構成犯罪,在刑法中也找不到相應規定來追究其刑事責任。因此,為了保障監察權的正確行使,有必要在刑法中增設新的罪名加以規制。對于新增的以“監察機關”作為犯罪主體的單位犯罪,建議規定在刑法分則第九章“瀆職罪”中,且宜采取“單罰制”原則,即對于新增的以“監察機關”作為犯罪主體的單位犯罪,只處罰“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。

  3.通過修訂刑法擴大相關犯罪的犯罪對象或者犯罪主體。

  根據監察法第62條至第64條之規定,聯系刑法相關規定,若要使監察法與刑法在某些犯罪對象上相銜接,就必須擴大某些犯罪的犯罪對象或者犯罪主體,以助力監察法有效實施。一方面,擴大相關犯罪的犯罪對象:(1)根據監察法第64條、第66條之規定,擴大刑法第254條規定的“報復陷害罪”的犯罪對象,即增列“監察人員”為本罪的犯罪對象。(2)根據監察法第62條、第66條之規定,擴大刑法第313條規定的“拒不執行判決、裁定罪”的犯罪對象,在原有犯罪對象“人民法院的判決、裁定”的基礎上,增加“監察機關的監察決定、監察建議”。(3)根據監察法的有關規定,擴大刑法第314條規定的“非法處置查封、扣押、凍結的財產罪”的犯罪對象,在原有犯罪對象“已被司法機關查封、扣押、凍結的財產”的基礎上,增加“已被監察機關查封、扣押、凍結的財產”。(4)根據監察法的有關規定,擴大刑法第316條第2款規定的“劫奪被押解人員罪”的犯罪對象,在原有犯罪對象“押解途中的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人”的基礎上,增加“押解途中的被調查人或者涉案人員”。另一方面,擴大相關犯罪的犯罪主體:(1)根據監察法的有關規定,擴大刑法第315條規定的“破壞監管秩序罪”的犯罪主體,在原有犯罪主體“依法被關押的罪犯”基礎上,增加“依法被留置的被調查人或者涉案人員”。(2)根據監察法的有關規定,擴大刑法第316條第1款規定的“脫逃罪”的犯罪主體,在原有犯罪主體“依法被關押的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人”的基礎上,增加“依法被留置的被調查人或者涉案人員”。

  4.通過修改刑法完善監察法與刑法在訴訟階段上的銜接。

  根據監察法第63條、第66條之規定,在監察機關進行監察調查過程中,有關人員違反監察法的規定,實施“提供虛假情況,掩蓋事實真相”、“串供或者偽造、隱匿、毀滅證據”、“阻止他人揭發檢舉、提供證據”等行為,構成犯罪的,要依法追究其刑事責任。但是,在現行刑法中卻難以找到完全相對應的罪名條款予以懲罰,使得監察法的上述規定難以獲得刑法的后盾保障,有損監察法的權威。究其原因在于,刑法中相關犯罪的成立要求上述行為發生在“刑事訴訟中”,而當時國家還沒有設立行使國家監察職能的監察機關(監察委員會)來調查職務違法和職務犯罪。事實上,監察機關對職務違法和職務犯罪開展的“監察”活動,實質上相當于公安機關和檢察機關開展的“偵查”活動,而公安機關和檢察機關開展的“偵查”活動顯然屬于“刑事訴訟”活動。也就是說,監察機關開展的“監察”活動,本質上也是“偵查”活動,當然可以與“刑事訴訟”相提并論。正因為如此,有學者主張通過刑法解釋將監察機關對職務犯罪的“調查”視為偵查機關的“偵查”,以解決監察法與刑法在相關犯罪上的銜接不暢問題[7]。然而,筆者認為,此種做法欠妥。因為,偵查機關進行偵查活動的法律依據是刑事訴訟法,而監察機關進行監察活動的法律依據則是監察法,二者無論在內涵上還是外延上都存在一定的差異[8],所以不能將監察機關的“調查”解釋進偵查機關的“偵查”概念之中。否則,不僅與刑事訴訟法的規定產生沖突,而且導致法秩序的紊亂。為了監察法與刑法相關罪名在訴訟階段的規定上銜接起來,正確的做法是,應當通過立法程序修改刑法對相關犯罪在訴訟階段上的要求,將監察機關的“監察活動”納入其中,使之與“刑事訴訟”相并列。屬于這種情況的相關犯罪主要涉及兩個罪名,即刑法第305條規定的“偽證罪”和第306條規定的“辯護人、訴訟代理人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪”,根據現行刑法的規定,這兩個犯罪都要求發生在“刑事訴訟中”,為了使監察法與刑法對于這兩個犯罪在訴訟階段上相銜接,應當通過立法程序,在“偽證罪”和“辯護人、訴訟代理人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪”的罪狀部分增加“在監察活動中”的規定。也就是說,經過修改,“偽證罪”和“辯護人、訴訟代理人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪”,既可以發生“在刑事訴訟中”,也可以發生“在監察活動中”, 從而完善監察法與刑法在訴訟階段上的銜接。

  參考文獻

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作者單位:阜陽師范大學法學院
原文出處:龔義年.論監察法與刑法的“法法銜接”[J].河南科技大學學報(社會科學版),2021,39(01):57-64.
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