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監獄安全生產防控體系建設不足與構建方法

來源:犯罪與改造研究 作者:宋洪興,周領
發布于:2021-06-02 共7818字

  摘    要: 構建安全生產防控體系是貫徹習近平總書記關于安全生產重要論述的具體體現,是適應新時代“平安中國”建設的必然選擇。從構建監獄安全生產防控體系的必要性入手,對監獄系統安全生產防控體系進行全面檢視,并針對目前存在的問題,提出建立健全監獄系統安全生產防控體系所要重點處理的五組關系與所要實行的五類方法展開論述,具有現實意義。

  關鍵詞: 監獄; 安全; 生產; 防控; 體系;

  構建監獄安全生產防控體系,不僅有利于提升監獄安全生產治理水平,實現監獄的長治久安,更順應了社會要求和群眾期待,是監獄系統主動踐行“以人民為中心”發展思想的重要體現,是監獄履行刑罰執行職能的應有之義,也是監獄教育改造罪犯、維護罪犯生命健康權益的根本保證。衡量監獄安全生產管理水平的標準是,防控體系健全與否,以及防控措施落實到位與否。一般來說,一所監獄安全生產管理水平高,其防控體系往往就比較嚴密;反之,如果防控工作比較松懈、懈怠,管理上往往比較松散、漏洞百出。本文圍繞構建監獄安全生產防控體系展開討論,目的是推動提升本質安全水平,維護監獄持續安全穩定。

  一、構建監獄安全生產防控體系的必要性

  (一)貫徹總體國家安全觀的需要。

  黨的十八大以來,總體國家安全觀成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,體現了“以人民為中心”的發展思想,強調國家安全、人民安全、政治安全的有機統一。其中,以風險研判、決策風險評估、風險防控協同、風險防控責任等“四項機制”為主要內容的風險防范化解相關論述,是建立健全安全生產防控體系的根本遵循和指南。維護監所安全穩定就是保國家政治安全、保社會大局穩定。1對監獄安全生產工作來說,不僅面臨著內部保安全、促穩定的壓力,也受到外部各種因素的影響制約。在監獄內部,監管封閉性、人員密集性以及勞務加工產業相對單一性,都給安全生產防控提出了更高要求。在監獄外部,西方敵對勢力經常假借監獄安全問題,攻擊我國人權狀況和罪犯勞動改造制度,一旦監獄發生安全生產事故,如果管控不當,很可能成為他們惡意炒作的熱點,甚至可能帶來一定的政治安全風險,影響國家安全。因此,從這種意義上來看,構建安全生產防控體系是監獄貫徹總體國家安全觀的重要措施之一,必須抓緊抓好,為國家經濟社會發展提供安全穩定環境。
 

監獄安全生產防控體系建設不足與構建方法
 

  (二)推進監獄治理體系和治理能力現代化的需要。

  現代化是一個由傳統社會到現代社會多層面、全方位、動態化的進步變遷過程,國家治理體系和治理能力現代化包含很多要素,具有系統性、多維性、整體性特點,各要素之間相互交織、互為因果,如果某一方面出現短板或者滯后,都有可能遲滯社會主義現代化建設的進程。國家如此,社會如此,作為刑罰執行機關的監獄同樣也如此。同時,安全生產本身也需要推進治理體系和治理能力現代化建設,這也是監獄整體工作的一部分,必須抓實抓牢,從防和控兩個方面,構建監獄安全生產防控體系。在預防上,首先,要有防的思想,從各級領導干部到崗位作業人員,都要緊繃安全生產這根“弦”;其次,要有防的對策,實行源頭防控,切實為監獄安全生產構筑“一道防線”;最后,要有防的決心,特別在產業結構轉型升級、退出高風險生產項目上,要做到安全為先、堅決果斷。在控制上,首先,要落實控的責任,有效推動控的措施落實落地,確保責任不懸空;其次,要拓展控的方法,在人防物防技防以及文化建設方面,完善控的方法措施;最后,要加強控的保障,強化制度、科技、培訓等保障措施,確保各類風險可控在控。

  (三)踐行改造宗旨的需要。

  安全與改造不可分離。2《監獄法》第3條規定“監獄對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則,將罪犯改造成為守法公民”,賦予了監獄“以改造人為宗旨”的重要職責。因此,刑滿釋放后能順利融入社會,最大限度地讓刑釋人員為社會作出更多的積極貢獻,減少刑釋人員重新犯罪率,最大限度地減少社會不穩定因素,是監獄工作追尋的目標。從安全環境的營造上看,構建安全生產防控體系,選擇適宜罪犯改造的勞動項目,提供符合通風、采光、潔凈的勞動環境,從源頭上預防和減少罪犯發生勞動傷害的可能性,能有效發揮以環境影響人、以環境改造人的作用;從安全意識的培養上看,構建安全生產防控體系,通過現身說法、案例分析、批評幫教等多種形式,拓寬櫥窗、橫幅、標語、電視大課等載體,不斷引導罪犯從心理上敬畏安全,充分發揮改造罪犯攻心治本的作用。從安全技能的鍛煉上看,構建安全生產防控體系,以培訓崗位安全操作規程為重點,組織罪犯崗前培訓、特種作業培訓、轉崗復崗培訓,規訓罪犯的安全行為,使罪犯的安全技能更能適應社會企業需要,有利于罪犯回歸社會再就業,真正做到授人以漁。

  (四)健全完善安全生產長效機制的需要。

  安全生產長效機制的一個顯著特征就是持續性、有效性,基本要求是要堅持抓常抓長,避免松一陣緊一陣。構建監獄安全生產防控體系,從綜合治理、系統治理、依法治理、源頭治理等維度,重點在“防”和“控”兩個方面發力,促進監獄安全生產管理制度化、體系化,這樣有利于促進監獄嚴守安全生產法律底線,推動安全管理向安全治理轉變;有利于嚴格項目準入、設備準入、材料準入,推動安全生產從被動防控向主動防御轉變;有利于強化安全生產標準化建設,推動監獄安全生產工作由運動式、階段性管理向規范化、常態化管理轉變;有利于安全生產工作從控制傷亡為主,向“生命至上、安全第一”、注重職業健康轉變。

  二、監獄安全生產防控體系建設的現有不足

  近年來,監獄系統積極探索建設安全生產防控體系,逐步健全完善制度體系、技術措施、責任機制,安全生產管理水平得到明顯提高,沒有發生重特大安全生產事故,取得了明顯成效。但是,應該看到監獄系統安全生產還存在許多風險隱患,尤其是在防控體系建設上還有短板和弱項,需要引起重視并加以改進。

  (一)系統性不強。

  安全生產防控體系不僅應當覆蓋源頭控制、過程管理、應急救援和事故查處整個閉環管理全過程,還應系統處理好安全生產與整體工作、與外部聯防等方方面面的關系。但從實際來看,個別單位還存在“碎片化”“單打一”等體系構建不完備問題。比如,有的監獄在防控上重結果考核、輕過程控制,導致有些基礎工作不扎實、隱患治理不及時等問題突出,實現控制目標全憑“運氣”。有的領導干部認為監獄安全生產主要是“圍墻之內”的事,表現為在防控體系上聚焦“圍墻”內安全生產,對轄區范圍內的社區、辦公區以及山林等安全生產工作重視不夠、措施不多,導致工作開展不平衡,容易出現防控“真空”。有的監獄在安全生產外部拓展上做的不夠,沒有與屬地質檢、消防、氣象、林業等部門建立常態化聯絡機制,往往導致“閉門造車”“單打獨斗”的境況。

  (二)專業水平不高。

  構建安全生產防控體系,專業水平的高低是一個重要影響因素,重點體現在專業素養、專業力量、專業培訓等方面。在專業素養方面,個別民警職工對安全生產的認知水平不高、專業技能不匹配、實戰本領不強,對本單位安全生產工作不能做到“心中有數”“有效掌控”。在專業力量方面,從全國范圍看,有的監獄配備的專職安全管理人員在數量、專業結構等方面不符合有關行業標準要求。此外,往往在越需要專業人員的基層監區,注冊安全工程師、消防工程師等專業人員配備卻越少,專業力量分布很不平衡。在專業培訓方面,從整體上看,監獄在管理人員培訓、特種作業培訓和崗前培訓等方面基本做到全覆蓋,但是從培訓的質效上看,安全培訓的針對性不夠強,有些培訓與監獄工作結合不緊密,有些培訓重管理、輕技術,重案例、輕分析,在培訓的有效性、針對性上還有很大提升的空間。

  (三)技術不先進。

  構建安全生產防控體系需要技術支持,但從目前來看,在安全檢測技術、信息技術、管理技術應用上不完善、不先進。在安全檢測技術方面,往往表現為過度依賴外部專業檢測力量,監獄很少直接開展日常檢測、監測,對現有的設備設施不能動態掌握其安全性能,對引入的新設備不能及時辨識其安全風險,對突發性的技術問題常常束手無策。在安全信息技術方面,監獄目前在點上部署信息技術應用的多,在面上推開的少,比如有的物聯網管控技術,往往在點上采取互聯網管控形式,難以融入監獄智能大平臺,給基層帶來多套系統、管理體系等負擔。在安全管理技術方面,一些監獄在硬件上大力投入,但不善于借鑒先進管理技術和經驗,去解決實際問題難題,管理形式比較單一。

  (四)保障措施配套不到位。

  構建監獄安全生產防控體系,需要一系列保障措施支撐,但從實際運行來看,監獄系統安全生產組織保障、制度保障、投入保障等方面還需健全完善。在組織保障方面,有的地區個別監獄沒有設置安全生產管理部門,有的監獄甚至以改革為名裁撤安全生產部門,或者與其它部門合署辦公,導致“專職安全員不專職”的情況。在制度保障方面,從總體上看,監獄系統安全生產相關制度比較健全,但制度的針對性、有效性等方面還存在不足,在制度執行上還存在短板,往往過于強調客觀因素,存在變通執行或者不執行的現象。在投入保障方面,《監獄法》第8條第2款明確規定:“國家提供罪犯勞動必需的生產設施和生產經費”,但在具體執行中卻難以完全落實到位,安全生產投入大多還要靠監獄企業自籌解決。

  三、構建安全生產防控體系需把握的五種關系

  監獄安全生產防控體系是一項復雜的系統工程,在推進過程中要處理好以下五個方面的關系,不斷放大防控體系效用。

  (一)處理好上下聯動的關系。

  在構建監獄安全生產防控體系上,監獄局和監獄、監獄和監區要各負其責、有機配合,更好地發揮配合協調效應。上級機關要注重抓好監獄安全生產防控體系的頂層設計,進行科學謀劃、督查指導,特別是各級領導干部要堅持統籌兼顧,緊緊圍繞目標任務,壓緊壓實工作責任,發揮好“關鍵少數”的關鍵作用,著力提高發現問題、解決問題的能力。下級單位要聚焦抓落實,按照上級有關安全生產工作部署,在完成上級關于安全生產“規定動作”的基礎上,做好“自選動作”,扎實推進安全生產防控措施落實落地,形成人人有責、群防群治的良好工作局面。

  (二)處理好內外協同的關系。

  加強安全生產協同協作,推動與政府應急、消防、氣象、地震、林業、國土、質量檢測等部門的網絡聯通、信息共享,健全完善森林火災、汛情雨情、地震等方面的聯合預警機制,做到一旦出現問題,能及時發現、有效處置。通過“請進來、走出去”等方式,在安全生產實戰實訓等方面,加強與地方應急、消防、林業等部門合作協作,邀請相關專家到監獄開展安全生產知識講座,選派人員到屬地消防、林業等機構跟班學習,提升安全生產聯防聯控能力。統籌用好內部專業人員和外部專家資源,邀請各類專家參與制度標準、行業規范制定修訂以及風險評估、隱患治理工作,提升安全生產防控的有效性和針對性。

  (三)處理好點面統籌的關系。

  在構建監獄安全生產防控體系中,要抓主要矛盾和矛盾的主要方面,突出防控重點,以點帶面統籌抓好各項安全生產措施落實,確保實現全面安全。正如波斯納所言:“與整體問題相比,零碎問題的價值并不小,而且從有用性上看,也同樣具有根本性。”3對監獄系統來說,安全生產防控的重點始終是消防安全,這是由監獄人員密集、勞動密集等特性決定的。對具體每個監獄單位來說,在安全生產防控上,側重點各有不同,比如純勞務加工監獄防控的重點就是防火,農場監獄的防控不僅要做好墻內安全生產工作,更要做好墻外農業安全生產以及危房治理等工作,有森林的單位還要做好森林防火工作。對不同時期、不同階段來說,安全生產防控重點也有所不同,在節假日要重點抓好節前節后收工復工檢查,夏季重點抓好防暑降溫、冬季重點抓好防寒保暖,在3月、6月、11月要根據上級有關部署,開展相應的“反三違”“安全生產月”“消防宣傳月”等專項活動。

  (四)處理好“兩個”安全的關系。

  監管和生產“兩個”安全,猶如人之雙手、鳥之兩翼,缺一不可、不能偏廢。但長期以來,很多從事監獄工作的同志,一直認為監管安全和生產安全是一對矛盾。從表面上看,監管安全強調“關、封”,生產安全特別是消防安全強調“開、通”,確實有些矛盾。但從本質上看,監管安全、生產安全在維護監獄安全穩定這個大局上是高度統一的,“兩個”安全不是完全對立的,不是非此即彼的關系,而是一種并行關系,完全可以做到相互促進、相得益彰,關鍵在于針對問題,找出破解問題的辦法措施。舉個最典型的例子,關于消防通道門的問題,以前總認為監管和消防互相矛盾,但現在通過“一鍵開啟、斷電開鎖”技術手段,很好地解決了這個問題,做到了監管安全和生產安全兩促進、兩不誤。

  (五)處理好治標與治本的關系。

  治標與治本說的是隱患治理中的一對關系,治標只是從表面上解決了問題,但是沒有根本消除隱患;治本則是抓住了問題的根本,從源頭上、根本上消除了問題隱患。在構建監獄安全生產防控體系過程中,要明確治標是手段,治本是目的,注重標本兼治,實施源頭治理,逐步提升監獄本質安全水平。要結合監獄產業結構轉型升級,健全完善安全生產準入制度,制定生產項目負面清單,禁用強酸強堿、有毒有害、易燃易爆類危化品,從源頭上落實防控措施,提升防控效能。堅持既立足當前,又著眼長遠,充分把握當前安全生產形勢,分清輕重緩急,破除深層次體制機制障礙,構建安全生產防控體系,系統謀劃監獄安全生產工作,推動監獄工作高質量發展。

  四、構建監獄安全生產防控體系的方法

  構建安全生產防控體系是一項長期復雜的工作,必須針對存在的不足和短板,堅持問題導向和效果導向,以促進提升本質安全水平為目標,圍繞五組關系,針對地構建嚴密的防控體系,確保監獄持續安全穩定。

  (一)確立預防為主的理念。

  監獄是人員密集型的特殊場所,一旦發生火災、坍塌等事故,極易導致罪犯群死群傷,因此必須樹牢預防為主的理念。一是要增強全員安全意識,防患于未然。通過生產技能比武、崗位安全競賽、事故案例剖析等活動,警醒全體人員戒除麻痹心理、好勝心理、逆反心理和好奇心理,提升全員安全管理水平和操作技能。二是狠抓源頭治理,切實解決安全生產“先天不足”的問題。針對防控人的不安全行為、設備的不安全狀態和環境的不安全因素,從源頭上把好安全生產“第一道關口”,在人的防控上,重點是做好安全行為評估與轉化;在物的防控上,重點是做好新項目準入以及現有項目的評估退出工作;在環境污染防控上,重點是解決污水、廢氣等污染源控制與達標排放問題。三是提高對“隱患就是事故”的認識。切實把“隱患當作事故”來對待,對發現的問題和隱患盯住不放,一方面,對隱患要做到立查立改、應改盡改;另一方面,對于一些一時難以治理的隱患,要制定針對性的整治方案,予以系統治理,確保問題整改到位;同時對于因管理或人為因素,導致隱患不能及時整治的,在考核問責上要以“發生事故”論處。

  (二)建立健全全覆蓋的安全生產責任體系。

  建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產責任體系,確保全覆蓋、無死角。一是落實“三管三必須”要求。以主體責任、領導責任和監管責任為重點,推進落實“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”要求。從省監獄局層面來說,在承擔生產時,監獄系統作為一個行業,對上,負行業主體責任,對下,負監管責任;從具體單位和條線來看,監獄負主體責任,監獄企業負企業主體責任,各級安全監管部門負監管責任。二是明確各層級各崗位安全生產職責。制定覆蓋全員的監獄安全生產職責規范,監獄、監區的主要領導對本單位安全生產負第一責任,分管領導負分管責任,其他領導負“一崗雙責”責任,各崗位根據崗位職責肩負相應責任,對具體事故或事件,崗位作業人員負有直接操作責任人的責任,各級管理者負有管理、指導、領導的間接責任。三是嚴格安全生產責任考核。把安全生產工作納入高質量發展考核范圍,發揚斗爭精神,敢于動真碰硬,敢于問責,切實把安全生產工作情況與評先評優、干部選拔任用等掛鉤,特別是對發生安全生產事故或造成嚴重不良影響的,要嚴肅追究責任單位和責任人的責任。

  (三)建立健全監獄安全生產制度標準體系。

  根據《安全生產法》等法律法規,結合各監獄實際,制定全面規范的安全生產制度標準體系。一是在綜合管理制度方面,以司法部《關于加強監獄安全生產管理的若干規定》為藍本,完善綜合管理類、操作規范類、應急管理類等制度,形成比較完善的制度體系。根據監獄工作要求、產業等變化情況,適時開展相關安全生產制度評價評估,及時進行修訂完善,提升制度的適宜性、針對性。二是在安全標準方面,以行業標準、項目標準和現場標準為重點,依據《企業安全生產標準化基本規范》《企業安全生產標準化評審工作管理辦法》,結合監獄產業實際,選擇針對性的行業標準,如服裝加工可以參照《紡織工業企業安全管理規范》,工程建設適用工程項目安全標準,現場管理執行5S管理標準,實現工藝順暢、布局合理、安全有序。三是在制度標準執行方面,以推進制度標準落實落地為重點,依托監獄智能管理大平臺,完善運行記錄,強化監督檢查,特別是在“三同時”制度、《監獄建設標準》《監獄建筑設計標準》等基本制度、標準的執行上,要做到嚴格規范、不折不扣。

  (四)建立健全風險評估、隱患排查治理和應急管理機制。

  風險評估、隱患排查治理和應急管理機制是構建安全生產防控體系的關鍵,也是保障安全運行的有效載體。一要著眼于“控”,建立風險評估機制。按照“四項機制”要求,突出重點產業、重點部位,開展風險再辨識、再評估工作,確定風險等級,建立重點風險預警機制,也可以通過購買社會化服務等方式,保障各類安全風險始終處于受控狀態。二要立足于“治”,完善隱患排查治理機制。隱患排查治理機制主要包括兩個內容,一個是排查,另一個是治理。對隱患排查來說,最重要的是健全完善督查、自查以及“四不兩直”特別檢查機制;對隱患治理來說,重點是兩個方面,一是確保治理方案管用實用、可操作性強,二是保證安全資金及時到位,提升治理效率。三要致力于“救”,健全應急管理機制。堅持立足實戰,完善安全生產總體應急預案和現場預案,組建監獄志愿消防隊,并把應急隊伍、應急物資、應急裝備等資源統籌起來,深化與消防、林業等部門聯防聯控機制,適時開展各類安全生產應急演練,確保在關鍵時刻能拉得出、打得贏。

  (五)建立健全監獄安全生產保障機制。

  建立監獄安全生產防控體系,必須夯實組織、科技以及教育培訓等基礎性工作,充分發揮監獄安全生產防控體系的支撐作用。一是強化組織保障。依法規范設置安全生產組織機構,省局和監獄層面都要成立安監部門,配齊配強安監人員,監獄分管安全生產工作的領導應由黨委委員擔任,監區至少安排1名民警擔任專兼職安全員,成立安全生產專業技術攻關小組,確保各級安全生產監管力量配備到位。二是加大科技保障力度。按照司法部智慧監獄建設部署安排,加快推動安全生產信息化、智能化建設,實現智慧用電、智慧消防系統與監獄指揮中心、移動執法平臺有機銜接,對噴淋報警系統、危化品存放點、熱源設備、森林防火等重點部位和環節,進行實時管控、自動報警、智能處置。三是加強教育培訓保障。分層分類開展監獄各類人員安全培訓,確保“應訓盡訓”。在各級管理層,重點要對監獄副處級以上領導干部和專職管理人員進行輪訓;對各類作業人員,重點要協調相關機構進行特種作業、特種設備等專項培訓,并開展以操作規程為主要內容的崗位教育,督促罪犯爭創勞動安全標準崗,提升罪犯安全作業技能。

  注釋

  1呂朝暉:《推進基層監所應急管理體系和能力現代化建設探析》,載《中國司法》2020年第4期。
  2(1)高貞:《“五大改造”的理論思考》,載《“五大改造”研究與探索》,中國法制出版社2019年版。
  3(1)[美]波斯納著,蘇力譯:《法理學問題》,中國政法大學出版社1999年版。

作者單位:江蘇省監獄管理局
原文出處:宋洪興,周領.構建監獄安全生產防控體系探究[J].犯罪與改造研究,2021(06):69-74.
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